Адміністративне судочинство в Україні

Адміністративне судочинство в Україні

Переломним етапом у  становленні адміністративного  судочинства в Україні стало  прийняття 6 липня 2005 року Кодексу адміністративного  судочинства (далі — КАС) [2]. Згідно ст. 5 КАС, адміністративне судочинство  здійснюється відповідно до Конституції України, Кодексу адміністративного судочинства та міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України.

Ст. 55 Конституції України  проголошує право особи на судовий  захист прав і свобод, в тому числі право на оскарження до суду незаконних дій і рішень органів державної влади і місцевого самоврядування, а також їх посадових осіб; право на розгляд своєї справи в тому суді і тим суддею, до підсудності яких дана справа віднесена за законом; право на одержання кваліфікованої юридичної допомоги (ст. 59 Конституції), в тому числі право користуватись послугами адвоката з моменту затримання, арешту або пред'явлення обвинувачення. До цієї групи гарантій також належать право на оскарження в суді незаконного арешту, право не свідчити проти себе і своїх близьких (ст. 63 Конституції України), право вважатися невинуватим, поки протилежне не буде доведено і встановлено вироком суду, що вступив в законну силу (так звана презумпція невинуватості, вказана у ст. 62 Конституції України), право на відшкодування державою шкоди, заподіяної незаконними діями (або бездіяльністю) органів державної влади або їх посадових осіб, право звертатись в міждержавні органи по захисту прав і свобод людини, якщо вичерпані усі внутрішньодержавні засоби правового захисту.

Згідно рішення Конституційного  Суду України від 25 грудня 1997 року, ч. 1 ст. 55 Конституції України треба  розуміти так, що кожному гарантується захист прав і свобод у судовому порядку. Суд не може відмовити у  правосудді, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх права і свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод.

Частина перша статті 55 Конституції України містить загальну норму, яка означає право кожного звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Зазначена норма зобов’язує суди приймати заяви до розгляду навіть у випадку відсутності в законі спеціального положення про судовий захист. Відмова суду у прийнятті позовних та інших заяв чи скарг, які відповідають встановленим законом вимогам, є порушенням права на судовий захист, яке відповідно до статті 64 Конституції України не може бути обмежене.

Кожен має право після  використання всіх національних засобів  правового захисту звертатися за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових  установ чи до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Таким чином, положення  частини першої статті 55 Конституції України закріплює одну з найважливіших гарантій здійснення як конституційних, так й інших прав та свобод людини і громадянина.

Частина перша статті 55 Конституції України відповідає зобов’язанням України, які виникли, зокрема, у зв’язку з ратифікацією Україною Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, Конвенції про захист прав і основних свобод людини, що згідно зі статтею 9 Конституції України є частиною національного законодавства України.

Відмова суду у прийнятті  позовних та інших заяв, скарг, оформлених відповідно до чинного законодавства, є порушенням права на судовий захист, яке згідно зі статтею 64 Конституції України не може бути обмежене.

Відповідно до ст. 38 Закону “Про судоустрій”, в Україні діє  Вищий адміністративний суд України [4]

Також, говорячи про нормативну базу адміністративного судочинства, необхідно відмітити Указ Президента України „Про утворення місцевих та апеляційних адміністративних судів, затвердження їх мережі та кількісного  складу суддів”[5], згідно якого з 1 січня 2005 року в системі адміністративних судів України утворено місцеві адміністративні суди, апеляційні адміністративні суди, визначено території, на які поширюються повноваження місцевих та апеляційних адміністративних судів України, затверджено мережу та кількісний склад суддів адміністративних судів України.

Фактично, це вирішило тривалу  дискусію вчених-адміністративістів щодо співвідношення адміністративного процесу і адміністративного судочинства. Висловлювалися різні думки з цього приводу. Згідно однієї точки зору, адміністративне судочинство вважалося частиною адміністративного процесу, згідно іншої — ставилося поряд з кримінальним, цивільним та конституційним. Чинний КАС притримується другої концепції.

Дивлячись на дане питання  з точки зору історії права, треба сказати наступне. Особлива точка зору про «єдність процесу» — карного, цивільного та адміністративного мала місце на початку 20 ст. у працях проф. Н. Михайловського [18, с. 22]. У той же час була висловлена низка думок на адміністративний процес. Цінними і актуальними є його пропозиції про встановлення публічності розгляду адміністративних спорів, обов'язковість участі сторін при їх розгляді і гарантування сторонам можливості подання ними доказів у справі. Дослідивши право на скаргу, він звернув увагу на питання, пов'язані з прийняттям, розглядом і вирішенням скарг, вважаючи дані відносини предметом адміністративного процесу.

Із середини 20-х рр. минулого сторіччя ставлення до проблеми зазначеного процесу змінюється. У юридичній літературі почала утверджуватися думка, що: інститут адміністративної юстиції далекий від адміністративного права, він є буржуазним, і радянським правом не застосовується. З кінця 20-х і до початку 60-х рр. вважалося, що в СРСР адміністративної юстиції взагалі не може бути. У цей період поступово склалося інше — «широке» розуміння адміністративного процесу, обумовлене необхідністю регламентації діяльності органів державного управління, у якому немає місця названій юстиції.

У 1949 р. С.Студеникін, визначивши поняття даного процесу, підкреслив, що виконавчо-розпорядча діяльність здійснюється на основі певних процесуальних правил, сукупність яких і складає адміністративний процес [18, с. 22].

У 1957 р. Г.Петровим поставлена низка проблем вказаного процесу і був сформульований висновок, що в адміністративному процесі співвідношення між процесуальними і матеріальними нормами таке, як і у інших галузях права. Він писав: адміністративний процес у широкому розумінні — це процес виконавчої і розпорядчої діяльності органів державного управління; у вузькому змісті — це процес діяльності органів державного управління з розгляду індивідуальних адміністративних справ, що належать до їхньої компетенції[21, с. 32].

Поняття адміністративного  процесу в широкому розумінні як порядку правомірної діяльності органів державного управління сформулював О.Луньов.

З початку 60-х рр., у  зв'язку зі змінами у суспільному  житті й законодавстві, розширенням судової юрисдикції у справах, що випливають з адміністративно-правових спорів, появою певних елементів адміністративної юстиції, розпочалася дискусія про зміну розуміння адміністративного процесу. Змінити сформований широкий підхід до його поняття виявилося досить складно, оскільки останнє, що раніше використовувалося тільки для позначення порядку діяльності органів адміністративної юстиції, через відсутність таких, заповнилося іншим.

В результаті цієї дискусії склалися декілька основних підходів до визначення поняття «адміністративний процес»: у широкому розумінні — В.Сорокін, О.Коренєв, Ю.Козлов, Д.Бахрах [16, c.21] й інші; і вужчому — Н.Саліщева, М.Масленников, А. Дьомін тощо. У широкому змісті адміністративний процес — це процесуальна діяльність у сфері управління, функціонування виконавчої влади. У вужчому — регламентована законом діяльність з розгляду адміністративних спорів, а також, на думку деяких вчених, діяльність з вжиття заходів адміністративного примусу.

Одні вчені визначають зміст адміністративного процесу як адміністративне судочинство поряд з карним, цивільним і конституційним, тобто як форму здійснення судової влади. Інші вважають дане судочинство лише частиною адміністративного процесу.

Дослідження широкого розуміння  адміністративного процесу дозволяє з впевненістю твердити, що останній складається з двох підгалузей: управлінського та, власне, адміністративного процесів.

Головна різниця між  зазначеними процесами полягає у тому, що управлінський — це врегульована адміністративно-процесуальними нормами діяльність органів управління, яку вони здійснюють у рамках внутрішньої та зовнішньої компетенції, що має правові наслідки. Даний процес є способом реалізації управлінської діяльності у сучасній правовій державі. Він регламентований правовими нормами, є елементом обов'язкового порядку управління, засобом управлінської діяльності. Учасниками останнього є фізичні і юридичні особи, органи управління, громадські об'єднання, комерційні і некомерційні організації. Можна відокремити види управлінського процесу: правотворчий, реєстраційний, ліцензійно-дозвільний, атестаційний (основні).

Адміністративний процес представлений адміністративною юстицією, а саме процедурою з вирішення спорів, які виникають в процесі адміністративно-процесуальної діяльності органів виконавчої влади, тобто коли суб'єкт права оскаржує дію або бездіяльність адміністративного органу, посадової чи службової особи, сторони адміністративного договору або їх представників [19, с. 25].

Таким чином, підкреслимо  унікальність процесуальної діяльності у адміністративному праві, яка, на нашу думку, повинна складатися з двох видів процесу: управлінського і адміністративного. Адміністративний процес об’єднує у собі судовий та позасудовий порядки вирішення спору.

А тепер звернемось безпосередньо  до загальних положень власне адміністративного порядку вирішення — адміністративного судочинства.

Правосуддя в адміністративних справах здійснюється адміністративними  судами, юрисдикція яких поширюється  на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення. Ці суди на даний час знаходяться на етапі формування, але разом з тим нормативна база їх діяльності вже існує (Кодекс адміністративного судочинства).

З'ясуванню сутності адміністративного  процесу значною мірою сприяє аналіз його принципів, вихідних, засадничих ідей, згідно з якими здійснюється адміністративно-процесуальна діяльність. Згідно ст. 7 КАС, принципами здійснення правосуддя в адміністративних судах є: верховенство права, законність, рівність усіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом, змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з’ясування всіх обставин у справі, гласність і відкритість адміністративного процесу, забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішень адміністративного суду, обов’язковість судових рішень.

Принцип верховенства права (ст. 8 КАС). Відповідно до цього принципу людина, її права та свободи визнаються найвищими  цінностями та визначають зміст і  спрямованість діяльності держави. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.

Згідно принципу законності (ст. 9 КАС) органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України [1]. Суд вирішує справи на підставі Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, застосовує інші нормативно-правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Принцип рівності усіх учасників  адміністративного процесу перед  законом і судом (ст. 10 КАС). Усі  учасники адміністративного процесу є рівними перед законом і судом. Не може бути привілеїв чи обмежень прав учасників адміністративного процесу за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками. Розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості (ч. 1 ст. 11 КАС).

Принцип диспозитивності (ч. 3 ст. 11 КАС). Суд розглядає адміністративні  справи не інакше як за позовною заявою і не може виходити за межі позовних вимог, крім якщо це необхідно для  повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про  захист яких вони просять.

Особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається  своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених законом. Таким правом користуються й особи, в інтересах  яких подано адміністративний позов, за винятком тих, які не мають адміністративної процесуальної дієздатності.

Офіційне з’ясування всіх обставин у справі (ч. 4 ст. 11 КАС). Суд вживає передбачені законом  заходи, необхідні для з’ясування всіх обставин у справі, у тому числі  щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи і повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, подати докази або з власної ініціативи витребувати докази, яких, на думку суду, не вистачає.

Принцип гласності (ч.ч. 1-2 ст. 12 КАС). Особи, які беруть участь у справі, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси чи обов’язки, не можуть бути обмежені у праві на отримання в адміністративному суді як усної, так і письмової інформації щодо результатів розгляду справи. Ніхто не може бути обмежений у праві на отримання в адміністративному суді інформації про дату, час і місце розгляду своєї справи та ухвалені в ній судові рішення. Це право може бути обмежено відповідно до закону в інтересах нерозголошення конфіденційної інформації про особу, державної чи іншої таємниці, що охороняється законом.

Принцип відкритості (ч. ч. 3-9 ст. 12 КАС). Розгляд справ в  адміністративних судах проводиться  відкрито. Суд ухвалою може оголосити  судове засідання або його частину  закритими з метою нерозголошення державної чи іншої таємниці, що охороняється законом, захисту особистого та сімейного життя людини, в інтересах малолітньої чи неповнолітньої особи, а також в інших випадках, установлених законом. Під час розгляду справи в закритому судовому засіданні можуть бути присутні лише особи, які беруть участь у справі, а в разі необхідності — експерти, спеціалісти, перекладачі та свідки.