Административный процесс

1. Понятие и основные черты административного процесса

    Процесс - это совокупность последовательных действий, совершаемых для достижения определенного результата, порядок осуществления какой-то деятельности. В праве под процессом чаще всего понимается порядок реализации материальных норм права. Таким образом, деятельность по реализации материальных уголовно-правовых и гражданско-правовых норм, закрепленных в УК и ГК РФ, можно рассматривать в качестве уголовного и гражданского процессов соответственно. Исходя из данной методологической позиции, деятельность по реализации материальных административно-правовых норм можно рассматривать в качестве административного процесса. Административно-правовые нормы регулируют общественные отношения в сфере государственного управления.    Сущность административно-правовых норм имеет двойное значение:

    - во-первых, эти нормы реализуют  правоприменительные функции, так  как обеспечивают реализацию  материальных норм права;

    - во-вторых, с помощью этих норм  реализуется правоохранительные  функции, т.е. реализуются санкции  материальных норм административного  права. 

    Для понятия административного процесса как в правоприменительном, так  правоохранительном смысле, основу составляет административно-процессуальная деятельность уполномоченных органов государственного управления в зависимости от реализации материальных норм административного  права:

    а) административно-процедурная;     

    б) административно-юрисдикционная.

    В первом случае имеются в виду распорядительные действия исполнительных органов (должностных  лиц) по осуществлению установленных  административно-правовыми нормами  различного рода административных процедур, не связанных с юрисдикцией. Это  реализация разрешительно-лицензионных, регистрационных и т.п. функций  и полномочий, а также управленческие действия, связанные с реализацией, например, разрешений, дозволений, с подготовкой правовых актов и т.п., с совершением распорядительных акций правоисполнительного характера. Имеется в виду  различного рода административные процедуры. Такой процесс в  теории административного права получил название административно-процедурный процесс.

    Во  втором случае мы имеем осуществление  исполнительными органами (должностными лицами) функции правоохраны в  порядке совершения юрисдикционных действий в их традиционном понимании. Это - реализация санкций статей КоАП РФ, частично санкций Таможенного Кодекса РФ, некоторые элементы юрисдикции по дисциплинарным делам, по рассмотрению и разрешению жалоб граждан. Такой процесс получил название административно-юрисдикционный процесс.

    Административно-процедурный  процесс не связан с применением  мер административного принуждения, в том числе с привлечением к административной ответственности.

    Административно-процедурный  процесс характеризуется тем, что  его инициатором чаще всего является гражданин или организация, целью  которых является выполнение по итогам соответствующей процедуры органами государственного управления определенной обязанности в отношении заявителя. Административно-юрисдикционный процесс, в отличие от процесса административно-процедурного, имеет своей целью не позитивное управленческое регулирование, а разрешение спорной ситуации либо применение санкций, связанное либо с негативными  последствиями для одной из сторон спора либо с применением в  отношении субъекта мер административной ответственности и других принудительных мер.

    Таким образом, административно-юрисдикционный процесс имеет место, во-первых, в тех ситуациях, когда необходимо разрешить административно-правовой спор; во-вторых, в тех ситуациях, когда необходимо применить меры административного принуждения.

    На  практике органы государственного управления в своей деятельности гораздо  чаще, чем применение мер административного  принуждения и разрешение споров, прибегают к регламентированным нормами административного права  процедурам, направленным на реализацию прав граждан, выполнение конкретных управленческих задач, реализацию положений действующего административного законодательства, закрепленных в таких нормативно-правовых актах, как положения, порядки, правила.

    Структура административно-процедурного процесса, который, как и административно-юрисдикционный, состоит из множества разнообразных  производств, не четко установлена  в теории административного права. Различные специалисты предлагают собственное видение входящих в  указанный процесс элементов. Приведем некоторые из них. Так, С.Н. Махина включает в административно-процедурный процесс  следующие виды производств: основные - производство по изданию правовых актов управления и административно-договорное производство; специальные - лицензионное производство, регистрационное производство, разрешительное производство, кадровое (служебное, производство по делам о поощрениях и др.); особое производство - производство по обращениям граждан¹.

    И.В. Панова подразделяет административно-юрисдикционный процесс на большее количество производств, а именно:

    - исполнительное производство;

    - производство по применению мер  административного принуждения,  не являющихся мерами ответственности;

    - дисциплинарное производство;

    - производство по жалобам;

    - производство по делам об административных  правонарушениях².

    Административный  процесс, как и всякий юридический  процесс, характеризуется стадийностью. Юридические нормы оформляют  стадии процессуальной деятельности. Каждое индивидуальное административное дело, независимо от вида процедуры  проходит ряд необходимых стадий. Стадии различаются между собой  своими целями, задачами, кругом участников, спектром процессуальных действий, правовым результатом прохождения стадии и т.д. Так, по мнению Д.Н. Бахраха, с  которым следует согласиться, общими для административного процесса и для любого из входящих в него производств являются стадии:

    - анализа ситуации (фиксация информации  в виде протоколов, справок, схем, отчетов);

     - принятия решения (приказа, постановления,  инструкции);

     - исполнения решения³.

    При любом понимании административно-процессуальной деятельности действия, совершаемые  исполнительными органами (должностными лицами), имеют своим результатом  издание ненормативных, т.е. индивидуальных, правовых актов, с помощью которых  административно-правовые нормы применяются  к конкретным обстоятельствам либо к лицам. Тем самым разрешаются  разнообразные индивидуальные дела в сфере государственного управления. От характера таких дел зависит  реализация либо диспозиции (процедуры), либо санкции (юрисдикция) соответствующей  нормы материального административного  права. Следовательно, основанием административно-процессуальной деятельности являются именно индивидуальные дела. Предписания правовых норм практически  реализуются в индивидуальных действиях  тех или иных органов по фактам индивидуального характера (например, по факту совершения административного  правонарушения или дисциплинарного  проступка, по факту выдачи разрешения на совершение определенного вида деятельности, по факту обжалования неправомерных действий должностных лиц и т.п.). Разрешение подобных индивидуальных дел и составляет основу административного процесса. Под индивидуальным административным делом следует понимать возникающий в сфере государственно-управленческой деятельности вопрос, связанный с применением административно-правовых норм и требующий в целях его разрешения распорядительных либо исполнительных действий уполномоченных исполнительных органов (должностных лиц).

    Административно-процессуальная деятельность регламентируется процессуальными  нормами административного права  и реализуется в административно-процессуальных отношениях. Соответственно границы административно-процессуальной деятельности  определяются административно-процессуальными нормами.

    Итак, с учетом вышесказанного приведем обобщенную формулировку административного процесса. Административный процесс - это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность уполномоченных исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти.

       Основными чертами административного  процесса являются:

    - административный процесс является  частью государственной деятельностью  в сфере управления, так как  порядок такой деятельности определяется  процессуальными нормами административного  права;

    - обязательным участником административного  процесса является уполномоченный  орган исполнительной власти (должностное  лицо), либо орган местного самоуправления, в некоторых случаях судья;

    - административный процесс предназначен  для решения конкретных, индивидуальных  дел, возникающих именно в сфере  государственного управления;

    - процессуальная деятельность по  разрешению индивидуальных дел  складывается из ряда стадий;

    - процессуальная деятельность требует  её обязательное юридическое  оформление;

    -    административный процесс служит  для реализации норм материального  права;

    - административный процесс регулирует  общественные отношения различных  отраслей права - административного, гражданского, трудового, муниципального и других.

    Сфера государственного управления не изолирована  от действия норм других отраслей права, которыми регулируются возникающие в ней общественные отношения, не охватываемые предметом административного права. Так возникает  взаимодействие различных правовых  отраслей. Наиболее тесно административное право взаимодействует с конституционным (государственным) правом. Гражданское и административное право регулируют нередко с внешней стороны исходные общественные отношения имущественного характера, ориентируясь на преобладающее значение тех или иных элементов метода правового регулирования. Аналогично решается вопрос о соотношении трудового и административного права. Наиболее сложно проведение граней между, например, административным правом и такими отраслями,  как финансовое, земельное право. Механизм их соотношения таков, что фактически значительная часть отношений, отнесенных к предмету названных отраслей, регулируется нормами административного права и свойственными ему правовыми средствами. Границы действия норм уголовного и административного права определяются характером и направленностью соответствующих запретов. Также определенные связи обнаруживаются между гражданским, уголовным и административным процессами. 
 

2. Административные производства

    Административное  производство как часть определенного  административного процесса - это  особый вид административной деятельности по разрешению дел определенной категории  на основе общих и специальных  процессуальных норм.

    В административно-правотворческом процессе можно выделить производства по принятию:

    - актов Правительством РФ;

    - актов центральными федеральными  органами исполнительной власти;

    - указов и других актов главами  исполнительной власти субъектов РФ и др.

    В административно-правонаделительном (оперативно-распорядительном) процессе существуют такие производства:

    - по комплектованию личного состава  (призыв на военную службу, прием  в вузы, прием на государственные  должности);

    - по приватизации государственного  и муниципального имущества; 

    - по применению мер поощрения; 

    - по распределению ресурсов (квартир,  денежных средств, земельных участков, продовольствия и т. д.);

    - по выдаче разрешений (лицензий, допусков, прав на управление);

    - по регистрации (транспортных  средств, иностранных граждан,  граждан РФ, сделок с недвижимостью  и т. д.); по аттестации качества  продукции и услуг; надзорные  и др.

    В административно-юрисдикционном процессе обособились производства:

    - по жалобам граждан; 

    - по делам об административных  правонарушениях; 

    - дисциплинарное (по привлечению  служащих, студентов и других  субъектов к дисциплинарной и  материальной ответственности);

    - исполнительное (исполнение актов  судов и иных уполномоченных  органов о передаче денежных  средств и иного имущества  либо совершение определенных  действий в пользу других граждан,  организаций);

    - по применению мер административного  пресечения (принудительного лечения,  задержания граждан, задержания  транспортных средств и др.).