Административно-правовые формы

      2 Административно-правовой  договор 

     Договор есть волевое соглашение двух и более  субъектов права об установлении, изменении или прекращении субъективных прав и обязанностей. Это правовой акт, его заключение и вступление в юридическую силу влечет правовые последствия для его участников или третьих лиц.

     Существуют  разные типы договоров, но им всем присущи  общие принципы договорного регулирования. Это:

     1) диспозитивность правового регулирования  (свобода договорных условий);          

     2) автономия воли (добровольность  заключения) договаривающихся сторон;                                 

     3) формально-юридическое равноправие договаривающихся сторон;

     4) эквивалентный характер;

     5) взаимная ответственность сторон, выражаемая словами: «договор  есть закон для сторон» и  «заключил договор – исполняй».

     Договор всегда представляет собой акт многостороннего  характера, выражающий не одностороннее  волеизъявление, а согласование, интеграцию, взаимодействие воли договаривающихся субъектов. Он является универсальным  средством правового регулирования  и применяется как регулятор  общественных отношений во многих отраслях права. При этом удельный вес и  значение договорного регулирования  определяются сущностью и содержанием  соответствующей отрасли права.

     Все договоры отличаются специальными признаками, определяемыми спецификой регулирующей их отрасли. Поскольку право как  систему отраслей можно условно  разделить на частную и публично-правовую подсистемы, наиболее общим будет  разграничение договоров на частноправовые и публично-правовые. К последним относятся международные, федеративные, конституционные, административные, финансовые, налоговые и другие договоры. Самый яркий образец частноправовых договоров – гражданский.

     В административных отношениях чаще всего  присутствует власть и подчинение, тогда как участники гражданско-правовых сделок являются равноправными субъектами. А между этими принципиально  различными видами правовых связей находят  место отношения смешанного типа, в которых в той или иной пропорции сочетаются власть и равноправие. Например, гражданско-правовой договор  перевозки пассажиров связан с правом одной стороны в административном порядке налагать штрафы на другую сторону за нарушение правил пользования  транспортными средствами (см. ст. 205–209 КоАП РСФСР). Еще больше с властными началами связаны трудовой договор, конкурсная продажа объектов приватизации, договор о платном обучении в государственном вузе.

     Следует отметить, что роль договорного регулирования  во многих отраслях права в последнее  время все более возрастает –  например, в семейном праве появился институт брачного контракта, в уголовном  праве – соглашение о примирении между лицом, совершившим преступление, и потерпевшим (ст. 76 УК РФ) и т. д.

     Административный  договор представляет собой вид  сделок, в которых равноправие  сторон так или иначе связано  с властными полномочиями одной  или даже обеих договаривающихся сторон. Такие договоры довольно часто  называются соглашениями.

     Административный  договор – разновидность публично-правового  договора. В системе правовых связей он занимает промежуточное место  между административным актом, выражающим одностороннее властное волеизъявление компетентного государственного органа власти, и договором частноправового  характера, основанным на равноправии  сторон. Вышеупомянутые общие принципы договорного права действуют  по отношению к административным договорам с определенными ограничениями, обусловленными особенностями административно-правового  регулирования. Отдельные элементы соглашений могут присутствовать во всех административных отношениях, в  том числе и субординационных. Как правило, в таких случаях  законодатель говорит о согласовании, содействии, одобрении, взаимодействии, координации действий субъектов  административного права. Но это  чаще всего частные случаи использования  отдельных договорных элементов.

     Заключение  договора всегда предполагает определенное равноправное сознательно-волевое  согласование субъектами административного  права своего поведения, административные договоры опосредуют координационные  (горизонтальные) административные правоотношения. Например, контракт о прохождении военной службы офицерами, прапорщиками и мичманами Вооруженных Сил Российской Федерации, порядок заключения и расторжения которого регулируется приказом Министра обороны.    

     Административный  договор – это соглашение двух или более субъектов административного  права, влекущее установление, изменение  или прекращение прав и обязанностей. Он является юридическим фактом, его  заключение означает возникновение  административного правоотношения. С его помощью нормы административного  права воплощаются в жизнь, осуществляется перевод абстрактных юридических  предписаний в конкретные правоотношения.

     Итак, административный договор  – это основанный на административно-правовых нормах и выработанный в публичных интересах  в результате добровольного  согласования воли двух (либо более) субъектов  административного  права, одним из которых  всегда выступает  субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности  его участников.

     Исполнительная  власть активно занимается договорной деятельностью. Правительство России, центральные федеральные органы Российской Федерации, органы субъектов  Федерации готовят многие международные  договоры, заключают межправительственные соглашения, соглашения ведомств разных стран (по вопросам связи, железнодорожного сообщения, борьбе с преступностью  и др.), договоры Федерации с ее субъектами. Органы исполнительной власти для обеспечения основной деятельности используют трудовые, гражданско-правовые договоры. Административный договор  – это лишь один из договоров, используемых государственной администрацией для  осуществления стоящих перед  ней задач.

     Классификация административных договоров возможна как на основе общих, так и с  учетом специальных, связанных с  их спецификой, критериев. К специальным относится деление на «внутриаппаратные» «внутриорганизационные», заключенные между субъектами, наделенными государственно-властными полномочиями, и «внешние», заключенные уполномоченными субъектами государственной власти с гражданами, организациями.

     По  предметному критерию можно различать:

     •   договоры о компетенции (разграничение  или делегирование полномочий и  предметов ведения);

     •   договоры в сфере управления государственной  собственностью;

     • договоры, обеспечивающие государственные  нужды (именуемые в законодательстве «государственными контрактами»);

     •   контракты с военнослужащими, студентами, агентами спецслужб;

     •   финансовые и налоговые соглашения;

     •   договоры о взаимодействии, сотрудничестве;

     •   различного рода концессии и инвестиционные соглашения и др.;

     По  общепринятым критериям административные договоры можно разделить на дву- и многосторонние, типовые и консенсуальные, предварительные и главные и  т. д.

     По  содержанию можно различать чисто  организационные соглашения и договоры смешанного типа, в которых организационные  вопросы связаны с трудовыми, имущественными. Договоры могут быть чисто административными и комбинированными, регулирующими наряду с административными  гражданские, трудовые и иные правоотношения. 
 
 
 

     3 Понятие и юридическое  значение актов  государственного  управления 

     Издание правовых актов – специфическая  и основная форма для деятельности субъектов исполнительной власти. Такая  их роль определяется тем, что с их помощью реализуются непосредственно  задачи, функции и полномочия этих субъектов, т.е. их компетенция.               

     Что в наибольшей степени характерно для этих правовых актов? Прежде всего следует отметить, что они представляют собой, юридический вариант управленческих решений. Это означает, что, принимая такой акт, соответствующий исполнительный орган (должностное лицо) решает общий или индивидуальный вопрос, возникающий в сфере государственного управления и относящийся к его компетенции.

     По  своему правовому содержанию акт  управления представляет собой не что иное, как одностороннее юридически властное волеизъявление субъекта исполнительной власти, в котором, во-первых, находит свое выражение властная природа государственно-управленческой деятельности и, во-вторых, с помощью которого практически реализуются задачи и функции исполнительной власти.

     Правовой  акт управления императивен, что  означает юридическую обязательность содержащихся в нем предписаний для адресата.

     Их  исполнение обеспечивается, в частности, угрозой юридической ответственности за уклонение от исполнения или ненадлежащее исполнение этих предписаний.

     Для юридического содержания правовых актов  управления характерно то, что они могут устанавливать правила должного поведения в сфере государственного управления (административно-правовые нормы) либо выступать в роли юридического факта, порождающего конкретные административно-правовые отношения.

     Так, приказ министра или руководителя федерального органа исполнительной власти может  установить правила, обязательные для  всех органов, должностных лиц, предприятий  и учреждений, действующих в порученной данному органу сфере деятельности. Его же приказ о назначении лица на должность в аппарате министерства порождает конкретное государственно-служебное правовое отношение.

     Правовые  акты управления в любой своей  разновидности подзаконны, т.е. могут  издаваться полномочными исполнительными  органами (должностными лицами) в соответствии с Конституцией РФ, другими законодательными актами и в интересах обеспечения  их исполнения.

     Для правовых актов управления характерно то, что издаются они в качестве письменного документа. Допустим и  устный их вариант (например, он распространен  в системе военного управления, а также в служебных отношениях между руководителями и непосредственно подчиненными им работниками).

     В процессе деятельности исполнительных органов используются различного рода служебные документы (докладные записки, отчетные материалы, акты ревизий и проверок, протоколы, справки и т.д.). Такие документы содержат в себе определенные данные, имеющие и юридическое значение. Так, акт ревизии фиксирует то, что было обнаружено, содержит рекомендации по устранению вскрытых недостатков и по наказанию виновных. Но правовым актом такой служебный документ не является. Дело в том, что, во-первых, сама ревизия проводилась на основе соответствующего приказа, т.е. правового акта; во-вторых, ее результаты могут быть реализованы также только приказом руководителя. Это значит, что правовой акт, будучи юридическим видом служебных документов, составляет основу всей служебной документации исполнительных органов.              

     Таким образом, под правовым актом управления понимается основанное на законе одностороннее  юридически властное воле изъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно- правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности.

     Особенностью  правовых актов управления является то, что их действие не ограничивается собственно сферой государственной  управления. В ряде случаев ими  регламентируются отдельные стороны  общественных отношений, составляющих предмет других отраслей права (например, финансовых, земельных, экологических). Они служат юридическим фактом для возникновения трудовых, налоговых, предпринимательских, частично и гражданских правоотношений.                                        

     Правовые  акты управления решают многие вопросы, связанные с детализацией и конкретизацией законодательных актов. Например, реализация Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» потребовала издания около двадцати президентских указов и правительственных постановлений.