Подача  общей административной жалобы не ограничена каким-либо сроком. В законе отсутствуют и количественные ограничения права на жалобу. По одному и тому же факту гражданин может обращаться много раз в один и тот же, либо в разные органы, одновременно или в разное время. Представляется, что если в компетентную организацию непосредственно или из другой организации поступает повторное письмо, содержание которого аналогично первому, то очередную проверку можно и не проводить.

     Еще одно формальное ограничение права  на общую административную жалобу было установлено Указом Президиума Верховного Совета СССР от 2 февраля 1988 г. «Письменное обращение гражданина, — сказано в нем, — должно быть им подписано с указанием фамилии, имени и отчества и содержать, помимо изложения существа предложения, заявления либо жалобы, также данные о месте его жительства, работы или учебы. Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит»⁶.

     По  поводу содержания и применения этой нормы следует высказать ряд соображений. Во-первых, на практике не считают анонимными жалобы, если в них указаны фамилия, имя и отчество и адрес заявителя, либо место его работы, учебы, но отсутствует подпись. Признается, что фамилия и имя должны указываться обязательно, адрес и место работы (учебы) — альтернативно, т. е. либо то, либо другое, а наличие подписи не обязательно. Во-вторых, рассматриваемая норма является общей, а потому она не изменила специальной. В-третьих, поступившая жалоба должна быть зарегистрирована. Не технический работник, а руководитель вправе признать ее анонимной и не подлежащей рассмотрению. Он же вправе, если автор письма известен, порекомендовать ему внести в обращение необходимые сведения. В-четвертых, если в ходе проверки будет установлено, что автор указал ложную фамилию, адрес и т. д., то производство по ней должно быть прекращено. В-пятых, организация, должностное лицо, гражданин, привлекаемые к рассмотрению жалобы, после того как будет установлено, что она анонимна, вправе потребовать прекращения производства по ней. Их отказ дать пояснение, совершать какие-либо действия в этом производстве правомерен, а действия служащих, требующих объяснений, предоставления документов и т. д., необоснованны. Полезно было бы закрепить правило, что служащие обязаны сохранять втайне имя и другие данные о заявителе, если он просит об этом⁷.

     Общий срок рассмотрения жалоб граждан  — один месяц. Из этого правила  установлены три исключения⁸.

     1. Заявления и жалобы, не требующие  дополнительного изучения и проверки, решаются безотлагательно, но не позднее 15 дней. 2. Если для разрешения обращения необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов либо принятие других мер, срок производства может быть продлен руководителем организации или его заместителем, но не более, чем на один месяц.

     3. Жалобы военнослужащих и членов  их семей разрешаются в центральных  органах в 15-дневный, а в  местных — в 7-дневный срок. В случае необходимости срок  может быть продлен, но не  более, чем на 15 дней.

     Если  два первых исключения связаны с содержанием жалобы, то третье — с ее автором.

     Закон четко определил начало течения  срока разрешения жалобы — со дня ее поступления в государственную или общественную организацию, обязанную решить вопрос по существу. А необходимой ясности в определении момента окончания срока нет. Очень часто на практике таковым считают дату направления ответа заявителю или дату, когда начато исполнение. Полезно было бы более четко установить, когда можно считать производство по жалобе законченным, учтя при этом то обстоятельство, что исполнение может потребовать длительного времени. В производстве по жалобам граждан выделяются четыре стадии.

     1. Первичная обработка. На этой  стадии получают письменные, выслушивают устные жалобы, регистрируют их и в пятидневный срок обеспечивают первичное движение: определяют кто и как будет работать с жалобой, либо пересылают ее в компетентную организацию, уведомляя об этом заявителя.

     2. Проверка жалобы. Здесь производится  сбор необходимой информации (путем  ознакомления с документами, бесед с людьми и т. д.), ее анализ, ознакомление с законодательством. Довольно часто проверка заканчивается составлением справки, содержащей соответствующие выводы. Представляется, что законом следует закрепить право заявителя знакомиться с собранными при проверке жалобы материалами, давать дополнительные пояснения, заявлять ходатайства.

     3. Принятие решения. О принятом  решении сообщается заявителю, отрицательный ответ должен быть мотивирован. Сообщение может быть письменным или устным. В тех случаях, когда жалобы не удовлетворяются, ответ всегда должен быть письменным.

     4. Исполнение принятого решения.  Эта стадия факультативна, она  существует, если жалоба полностью  или частично удовлетворяется, и помимо принятия по ней решения необходимо совершить действия по его исполнению.

     В свете административной реформы, которая  проводится в настоящее время, актуальной становится проблема создания в России системы административного правосудия. Административная юстиция - один из институтов правового государства, в основе которого лежит разрешение правовых конфликтов, возникающих между гражданином и публичной властью. Взаимодействуя с гражданами, публичная администрация может преднамеренно или непреднамеренно нарушать права и законные интересы отдельных лиц. Правовая охрана от умышленных, социально-опасных нарушений и злоупотреблений властью обеспечивается нормами уголовного права. Необходимость административной юстиции как механизма правовой защиты проистекает из потребности обеспечить законные интересы граждан во всех случаях неправомерного и бесконтрольного использования властных полномочий административными органами и их должностными лицами.

     Основная  задача административной юстиции - утверждение  верховенства права над административным произволом, защита прав и законных интересов граждан от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и обеспечение законности в сфере публичного управления. Реализация этой задачи возможна лишь на основе административно-правовых норм, способных обеспечить справедливый баланс интересов личности и государства и содержащих предписания о том, что административные органы могут требовать от частных лиц, а те, в свою очередь, от административных органов. Тем самым определяется соотношение сферы прав публичной администрации и прав частных лиц.

     В настоящий момент проблемы защиты прав и свобод человека от действий (бездействия) или решений органов исполнительной власти в той или иной мере решаются несколькими нормативными актами: Законом  Российской Федерации "Об обжаловании в суд действия и решений, нарушающих права и свободы граждан", Гражданским процессуальным кодексом РФ и Арбитражным процессуальным кодексом РФ. Причем первый закон содержит как материальные, так и процессуальные нормы, которые регулируют вопросы защиты прав и свобод граждан, а также их объединений некоммерческого характера, последний - вопросы защиты прав предпринимателей в этой сфере. Но в целом регулирование этого вопроса носит несистемный, отрывочный характер. Кроме того, некоторые подходы к формированию в Российской Федерации административной юстиции и соответствующей отрасли судебного процесса устарели.

     Очевидно, что и гражданское, и арбитражное  процессуальное законодательство ориентированы  на рассмотрение административных дел  в рамках состязательной процедуры⁹. Традиционным же для административного судебного процесса является формальное отступление от этой процедуры ради реального обеспечения равноправия сторон. В первую очередь это относится к роли судьи в процессе (активная поддержка участника процесса - гражданина в процессуальном смысле этого понятия), особый правовой статус заявителя и др. Такой характер процесса предопределяется характером претензий "человек - государство". С другой стороны, Гражданский процессуальный кодекс содержит однотипные нормы, регулирующие два принципиально различных вида претензий: претензии к государству и претензии к общественным организациям. Отдельные его главы содержат самостоятельное регулирование вопросов обжалования действий административных органов и должностных лиц. Между тем по своей правовой природе эти органы (имеются в виду органы исполнительной власти, обладающие полномочиями по наложению административных взысканий) ничем не отличаются от тех, чьи действия (бездействие), решения могут быть обжалованы в рамках административной процедуры. А арбитражный процесс вообще не учитывает особенностей административного производства¹⁰.

     Создание  системы административных судов  будет иметь не только большое  правовое, но и важное политическое значение, поскольку в России появится специализированная юстиция, призванная защитить человека от произвола чиновников.

     2. Обжалование гражданами действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц

     Право на защиту жизни, здоровья, свободы, собственности  и других благ является важнейшим, естественным, неотъемлемым правом гражданина. Государство его легализует, т. е. формулирует, уточняет объемы, закрепляет процедуры реализации, устанавливает обязанность государственных и общественных органов, должностных лиц в определенные сроки рассматривать и принимать меры в связи с обращениями граждан, обеспечивает его государственным принуждением, вследствие чего оно становится регулируемым законом, юридическим правом¹¹.

     Если  юридическими нормами закреплено субъективное право граждан, но оно не обеспечено надлежащей защитой, то такие нормы в значительной степени декларативны. Создание скоординированной системы гарантий личных прав граждан — необходимое условие становления правового государства.

     Обобщенно можно говорить о двух главных направлениях юридической защиты личности:

     1) от преступлений, деликтов и иных  неправомерных действий других  граждан;

     2) от неправомерных и нецелесообразных  действий субъектов власти.

     Административному праву принадлежит важная роль в  защите прав граждан от неправильных действий субъектов государственной власти, органов местного самоуправления.

     Основными средствами защиты прав и интересов  граждан от злоупотреблений, бюрократизма, некомпетентности и других аномалий в деятельности должностных лиц, органов и иных обладателей властных полномочий являются:

     1) создание организационно-правового  механизма и повседневная работа уполномоченных государственных (муниципальных) органов (суда, прокуратуры, государственных инспекций и др.), важнейшей задачей которых является защита правопорядка;

     2) существование и деятельность  независимых от государства институтов  гражданского общества, способных  оказать помощь гражданам. Среди  них есть институты: созданные  специально для этой цели (адвокатура); для которых такая деятельность является основной (профсоюзы); а также иные (средства массовой информации, партии, религиозные объединения, добровольные общества и т. д.);

     3) активная деятельность самих  граждан, использующих предоставленные им права. Учитывая большую значимость, разнообразие форм и наличие большого числа правовых норм, здесь можно выделить и процессуальную защиту. Уголовно-процессуальное, административное и трудовое право достаточно подробно регламентируют права лица, привлекаемого к ответственности, на защиту от предъявленного обвинения, применяемых к нему принудительных мер.

     В реальной жизни все названные  способы тесно связаны, чаще всего  используются одновременно. Гражданин  защищает свои права непосредственно  сам (необходимая оборона, отказ  выполнить незаконное распоряжение должностного лица., занятие по своему усмотрению свободной смежной комнаты, неявка на работу по истечении установленного законом срока со дня подачи заявления об увольнении по собственному желанию и т. п.) либо обращается за содействием к государственным и негосударственным организациям, инициируя их правозащитную деятельность

     Основной  гарантией прав граждан является деятельность существующих в стране специальных организационно-правовых институтов. Они функционируют как по своей инициативе, так и в связи с поступлением к ним обращений (заявлений, жалоб, исков) граждан. По желанию последних им оказывают юридическую помощь коллегии адвокатов. Участие адвокатов в уголовном и гражданском процессах закреплено рядом законов и широко практикуется в нашей стране. Намного хуже обстоит дело в административном процессе.

     Адвокаты «составляют заявление, жалобы и другие документы правового характера; осуществляют представительство... по делам об административных правонарушениях», они вправе «представлять права и законные интересы лиц, обратившихся за юридической помощью, во всех государственных и общественных организациях, в компетенцию которых входит разрешение соответствующих вопросов...». По поручению гражданина адвокат может активно участвовать в решении жилищных, пенсионных, земельных и многих других дел, выступать на стороне виновного или потерпевшего при рассмотрении дел об административных правонарушениях. К сожалению, адвокатура крайне редко включается в административный процесс.

     Ежегодно в государственные и общественные организации поступают миллионы обращений граждан. Их можно группировать по содержанию (пенсионные, налоговые и т. д.), авторам (индивидуальные, групповые), форме (устные, письменные), адресатам, делить на первичные и повторные и т. д.