Административное право

В административной правовой норме вместо санкции в зависимости от содержания нормы и условий ее применения может применяться поощрение.

Поощрение как элемент административно-правовой нормы есть публичное признание заслуг физического и юридического лица в выполнении им правовых обязанностей и общественного долга, сформулированных в диспозиции административной правовой нормы.

Административно-правовые нормы можно классифицировать по видам:[5]

1) по содержанию, т.е. по типу регулируемых однородных отношений;

2) по предмету регулирования;

3) по методу воздействия;

4) по форме предписания;

5) по способу действия.

Деление административно-правовых норм по правовым институтам (по содержанию) имеет большое значение для изучения очень объемного курса административного права, позволяя при этом большой нормативный материал сгруппировать в определенной последовательности исистемно. Рассмотрим виды административно-правовых норм более подробно.

По содержанию административно-правовые нормы объединяются в правовые институты, с их помощью регулируются родственные по содержанию управленческие правоотношения. Это, прежде всего, следующие группы (виды) норм:

1) регламентирующие порядок образования, функции, задачи, структуру и компетенцию органа исполнительной власти, государственного управления;

2) закрепляющие основные положения организации, функционирования и правовое положение государственных предприятий, учреждений и организаций;

3) устанавливающие оптимальные формы и методы реализации деятельности органов исполнительной власти, государственного управления;

4) закрепляющие права, обязанности и ответственность граждан и их общественных объединений в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления;

5) закрепляющие и регулирующие основные положения, принципы организации и деятельности института государственной службы;

6) регламентирующие способы обеспечения законности и дисциплины в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления;

7) разрешающие вопросы административной юрисдикции (подведомственность) правового

разрешения управленческих споров и конфликтов, рассмотрения индивидуальных дел об административных правонарушениях и принятия мер административного принуждения, в том числе и мер административного наказания;

8) определяющие положения и принципы регулирования отношений между субъектами административного права в экономике, промышленности, аграрном секторе, хозяйственной сфере, социально-культурной и административно-политической сфере и межотраслевом управлении.

По предмету правового регулирования они делятся на материальные и процессуальные нормы.[6]

Нормы, регулирующие сущность управленческих отношений, правила поведения субъектов административного права в процессе осуществления прав, обязанностей, задач, функций и полномочий называются материальными.

Нормы, регламентирующие порядок реализации этих управленческих отношений или порядок, процедуру рассмотрения дел об административных правонарушениях, вынесение решения о виде административного наказания, порядок обжалования решения и порядок исполнения решения, регламентируются и охраняются административно-процессуальными нормами.

По методу воздействия на поведение субъектов управленческих отношений.

Они могут быть:

1) обязывающими — содержать юридическое предписание действовать так, как предусмотрено нормой (например, ст. 1.6. Кодекса РФ              об              АП)[7]. Обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением;

2) уполномочивающими; например, в главе 23 Кодекса РФ об АП перечислены субъекты права, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях;

3) запрещающими вмешиваться в работу избирательной комиссии, комиссии референдума (ст. 5.2. Кодекса РФ об АП);

4) стимулирующие; создавать условия должного поведения в сфере управленческих отношений или наличие обстоятельств, смягчающих административную ответственность (ст. 4.2.), также косвенно стимулируют законопослушность граждан;

5) согласительные административные процедуры также широко используются в регулировании управленческих отношений.

По форме предписания административно-правовые нормы бывают:

1) категорические (императивные);

2) рекомендательные (решения научно-консультативных советов при органах исполнительной власти, научно-методических семинаров, обмен опытом и др.);

3) диспозиционные (регулируемые права и обязанности в рамках или диапазоне, предоставленных нормой права).

По способу действия (в пространстве, по времени и субъектам регулирования):

1) в пространстве — общероссийские, в пределах субъекта Российской Федерации, местные правовые акты и др.;

2) по времени — с определенным сроком действия, бессрочные, не имеющие  предварительного срока действия;

3) по субъектам регулирования — в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, касающиеся физических или юридических лиц, государственных служащих, негосударственных учреждений.

Классификация позволяет выявить однородный круг отношений субъектов, на который распространяется действие административно-правовых норм и оптимизировать их воздействие с целью совершенствования управленческих отношений. Важным средством в совершенствовании механизма административно-правового регулирования управленческих отношений являются формы реализации административно-правовых норм.

Реализация административно-правовых норм, также как и норм других отраслей, представляет собой процесс практического осуществления или выражения воли субъектов управленческих отношений, регулируемой административно-правовыми нормами, выраженных в рамках закона или подзаконного акта.

Реализация административно-правового регулирования

Реализация норм административного права представляет собой процесс практического претворения их в жизнь. В теории права принято различать несколько способов реализации правовых норм: соблюдение, исполнение, использование и применение.

Реализация административно-правовых норм в форме соблюдения характеризуется добровольным подчинением субъекта права требованиям указанных норм. Сущность данной формы состоит в воздержании субъекта от совершения действий, запрещенных нормами. Таким образом, соблюдение может осуществляться без вступления субъекта в конкретные административно-правовые отношения.

Реализация административно-правовых норм в форме исполнения заключается в активных правомерных действиях субъекта права по выполнению предписаний, содержащихся в этих нормах.

Использование как форма реализации административно-правовых норм состоит в добровольном совершении субъектами права правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления.

Сущность применения административно-правовых норм состоит в принятии компетентным органом государства, должностным лицом властного решения, т. е. в разрешении на основе административно-правовых норм индивидуально-конкретных управленческих дел и вопросов (привлечение к административной ответственности) за правонарушение или, наоборот, поощрение государственных служащих, граждан, участвующих в охране общественного порядка).

В теории права обычно различаются четыре формы реализации административно-правовых норм: 1) соблюдение; 2) исполнение;

3) использование; 4) применение.[8]

1) наиболее широко используемая форма реализации — это соблюдение права, то есть добровольное исполнение объектом и субъектом управленческих отношений требований, предписываемых административно-правовой нормой. То есть в этой ситуации как бы действует метод убеждения, который считается, основным методом государственного управления, так как если методы принуждения у государства будут преобладать, то оно вообще может прекратить выполнение своих функций и задач ввиду недостаточности ресурсов для этих целей.

2) исполнение права, в отличие от соблюдения, заключается в активных правомерных и позитивных действиях как субъектов, так и объектов управленческих отношений по выполнению предписаний, содержащихся в нормах. В определенных ситуациях пассивное поведение субъекта управления может рассматриваться как упущение, недобросовестность, халатность. Например, ненадлежащее исполнение должностным лицом своих функций и задач может повлечь привлечение его к дисциплинарной ответственности.

3) использование права есть активное и добровольное совершение субъектами и объектами управленческих отношений правомерных действий, которые связаны с реализацией субъективных прав и обязанностей в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, их должностных лиц.

Например, использование научных методов в анализе информации, поступающей в органы исполнительной власти, государственного управления. В отличие от первых двух форм реализации, субъект или объект управленческих отношений сам решает, как и в какой форме воспользоваться этим правом, предоставляемым правовой нормой. Использование этих прав направлено на повышение эффективности управленческой деятельности.

Поэтому в административно-правовом регулировании управленческих отношений действует не только принцип «на основании закона» (т. е. требование подзаконное™ акта управления), но принцип «во исполнение закона» (то есть акт управления должен «работать» на цель, заложенную в законе), а это и есть принцип целесообразности акта управления. Анализ правоприменительной практики актов управления позволяет выявлять объективные тенденции такой целесообразности актов управления с целью их совершенствования, то есть внесение изменений и дополнений, позволяющих в дальнейшем повысить эффективность достижения целей, сформулированных в законах. Такому же анализу должны подвергаться и сами федеральные законы для их дальнейшего совершенствования.

4) применение права всегда носит активный, творческий, государственно-властный, организующий характер, осуществляется компетентными органами исполнительной власти, государственного управления, их уполномоченными должностными лицами в установленном законом порядке. Например, в Типовом положении о субъекте органа исполнительной власти следует предусмотреть процессуальные нормы применения количественных методов в обосновании и принятии управленческого решения.

Следовало бы разработать и принять Служебно-процессуальный Кодекс РФ, регламентирующий порядок и процедуру управленческой деятельности государственных служащих, порядок выработки, научного обоснования и принятия, управленческих решении органами исполнительной власти, государственного управления и их должностными лицами, предусматривающий юридическую ответственность за негативные результаты, полученные в процессе реализации функций и задач государственного управления и правового регулирования.

Подобная классификация норм административного права позволяет быстрее выявлять субъектов и круг их отношений с целью совершенствования управленческих отношений.

Учитывая важность и творческий характер применения норм административного права, при этой форме реализации норм к ним предъявляется ряд основных требований (которые следовало закрепить в предлагаемом выше Кодексе) таких как:[9]

Соблюдение законности в процессе административного нормотворчества и правоприменительной практики в сфере управленческой деятельности, является обязанностью органов исполнительной власти, государственного управления и их должностных лиц по предметам ведения и в объеме компетенции, особенно если это касается защиты прав и свобод человека и гражданина. «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства» (ст. 2 Конституции РФ).

Примером нарушения конституционных прав и свобод человека и гражданина может служить постановление Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина РФ, образца бланка и описания паспорта гражданина РФ».

Образец бланка и описание паспорта гражданина РФ не содержит графы «национальность», что противоречит пункту 1, ст. 26 Конституции РФ «Каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность». Право «определять» предоставлено всем гражданам, а вот право «указывать» только предоставлено тем, кто не желает указывать свою национальность, так как нет графы «национальность» в бланке — описании паспорта гражданина РФ. Следовательно, гражданин, желающий осуществить свое конституционное право «указать» свою национальность не может реализовать свое право, так отсутствует графа «национальность». В соответствии с ст. 26 Конституции РФ в бланке описания паспорта должна быть графа «национальность (заполняется по желанию)».

Оптимальность применения нормы в соответствии с целью, сформулированной в норме закона и в связи с конкретными условиями реализации нормы акта управления субъект и объекты управления осуществляют государственные функции и задачи с минимально возможными затратами финансового, временного, экономического, кадрового, материально-технического, информационного и иного ресурса.

Субъект управления, контролируя объекты управления, в объеме своих полномочий оказывает правовое воздействие на них не только за невыполнение государственных функций и задач, но и за ненадлежащее или неоптимальное решение.

Оптимальность в смысле целесообразности также отражена в пункте 2 ст. 4. Кодекса РФ об административных правонарушениях «Судья, орган, должностное лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении, могут признать смягчающими обстоятельства, не указанные в настоящем Кодексе или законах субъектов РФ об административных правонарушениях».