Административное право Японии

АДМИНИСТРАТИВНОЕ  ПРАВО ЯПОНИИ 

Понятие и система источников 

      Роль  и место административного права  в правовой системе Японии претерпели значительные изменения за последние  пятьдесят лет. О существовании  административного права в его  современном понимании в Японии до послевоенных правовых реформ 1945-1952 гг. можно говорить с определенной долей условности. Конституция Японии 1889 г. (Конституция Мэйдзи) сосредоточила всю полноту государственной власти в руках императора (тэнно). Организация государственного управления регламентировалась преимущественно императорскими рескриптами. 

      Принятая  в 1946 г. и вступившая в силу в 1947 г. ныне действующая Конституция Японии, провозгласив принцип разделения властей  на законодательную, исполнительную и  судебную, отнесла государственное управление к компетенции кабинета министров (ст. 65). 

      Активная  нормотворческая деятельность органов  исполнительной власти привела к  значительному расширению правовой базы, с помощью которой регламентируется государственное управление. Расширение деятельности исполнительных органов и резкое увеличение количества административно-правовых актов, отмечает японский правовед Цунэо Инако, явились основанием для попыток выделения подотраслей административного права. Развитие государственного управления привело к появлению на стыке административного и гражданского права комплексных отраслей законодательства, таких как земельное право, право образования, природоохранительное право и др. 

      В соответствии с традициями континентального права японская юридическая наука разделяет право на публичное и частное. Административное право является одной из важнейших отраслей публичного права. В последнее время ряд японских правоведов обращают внимание на сложность и определенную условность выделения публичной и частной составляющих правовой системы. 

      Проблемы  возникли в связи с определением характера правоотношений, субъектом  которых является орган государственного управления. Если признается, что данные правоотношения входят в сферу публичного права, то применяется процедура, предусмотренная Законом о порядке рассмотрения административных дел. В случае же отнесения правоотношений к области частного права судебное разбирательство осуществляется в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом. 

      Становление административного права, как и всей правовой системы Японии, находилось под существенным влиянием иностранного права. С конца XIX в. отмечается заимствование континентального европейского права. О значении рецепции германского права говорит бытовавшая в то время фраза: "Что не является немецким правом, не является правом вообще". После второй мировой войны значительно возросло влияние англо-американского права. 

      Несмотря  на определенную схожесть японского  и западного права, правовая система  Японии характеризуется рядом институтов, выработанных собственно японской практикой. Традиционное начало выражается прежде всего в особенностях правопонимания в японской культуре. 

      Немецкий  исследователь японского права  Гунтрам Ран справедливо отмечает: "Западное общество конфликтов стремится к урегулированному разрешению коллизий, японское общество гармонии старается их избежать". 

      Особенностями традиционного правопонимания объясняется  и само определение административного  права, в основу которого положена идея о верховенствующей роли государственной власти. Так, в одном из наиболее авторитетных в Японии энциклопедических словарей "Кодзиэн" административное право определяется как "свод юридических предписаний, регулирующих в первую очередь взаимоотношения государства как субъекта административной власти с подчиненным ему народом". 

      Управление  в Японии отмечено достаточно ярко выраженным национальным своеобразием. Успешное развитие японского общества в послевоенный период стало одной  из причин повышенного интереса к  японской модели управления, в том числе и государственного. Начали говорить о так называемом "японском стиле управления" или "управлении по-японски" (нихонтэки кэйэй). Национальная специфика предопределила возникновение оригинальных форм и методов государственного управления, отличающихся слабой степенью формализации, гибкостью и преимущественной ориентацией на людей, а не на организационные структуры. Это, в свою очередь, приводит к аморфности и усложненности организационного механизма, нечеткому правовому статусу управленцев и управляемых. Как считают многие японские исследователи, традиционное в японском стиле управления делает его более близким к искусству, чем к науке. 

      Японские  методы управления основаны на национальных традициях и обычаях. На их формирование оказали влияние синтоизм, буддизм и конфуцианство. С синтоизмом связано становление японской государственности, основанной на культе императорской династии и эмоциональном единстве нации. С помощью отдельных положений буддизма происходило обоснование иерархичности общественного строя. Конфуцианство послужило фундаментом социальной этики. Сложившееся под влиянием этих религиозных течений японское правосознание характеризуется понятием "ва" (дух гармонии). В этом понятии соединяются присущие японской культуре представления об иерархии и гармонии. Принцип "ва" требует уклоняться от критики (критика допускается только в завуалированной форме, чтобы критикуемый "не потерял своего достоинства") и предполагает мирное, полюбовное разрешение споров, возникающих в сфере управления (Р. Давид называет это "антиюридической направленностью мышления" японцев). 

      Система традиционных ценностей и обязательств определяет принципы мотивации и  критерии принятия управленческих решений. Одно из центральных мест в этой системе занимают отношения "он" (добро, благодеяние), носящие, как правило, вертикальный характер, т. е. возникающие между индивидом и лицом, занимающим более высокое положение в социальной иерархии. Отношения "он" возникают помимо воли индивида в силу факта принадлежности к какой-либо социальной группе (семье, предприятию или государству в целом). Личность, занимающая более высокое положение в данной социальной группе, оказывает благодеяние и покровительствует нижестоящим, что побуждает последних к ответной признательности. В ответ на оказанную заботу и покровительство индивид должен выполнить обязательства "гиму" и "гири". "Гиму" - это долг и обязательство высшего порядка (преданность императору, государству и нации, обязательства по отношению к своей работе, долг перед родителями и предками), которые не могут быть полностью выполнены, как бы к этому ни стремиться. Обязательства "гиму" не ограничены временем и установленным объемом. Каждый японец должен исполнять их всю свою жизнь. В отличие от "гиму" обязательства "гири" могут быть исполнены в требуемой форме и объеме и ограничиваются во времени. К "гири" относятся обязательства перед лицами, от которых индивид получает благодеяние "он" (кроме императора и родителей, в отношении которых возникают обязательства "гиму"), а также долг по отношению к самому себе (необходимость беречь свое имя и блюсти свое достоинство), предполагающий добросовестное отношение индивида к своим обязанностям. 

      Традиционные  предписания, нормы морали и этики  продолжают оказывать существенное влияние на процесс регулирования общественных отношений, возникающих в сфере государственного управления. Однако современному состоянию государственного управления соответствует система источников административного права, в которой ведущее место занимают правовые предписания. 

      Механизм  государственного управления строится в соответствии с общими правовыми  принципами, среди которых японские юристы выделяют:

1. легитимность (хотисюги),
2. демократичность (минсюсюги),
3. подчинения закону (хо-ни еру гесэй),
4. разделение компетенции центральной и местной администрации (тихо бункэнсюги).

      Сам процесс государственного управления в Японии характеризуется использованием права на административное усмотрение и широкое применение административного  руководства. 

      Административное  усмотрение (гесэй сайре) предполагает наделение органов государственного управления некоторым объемом дискреционных полномочий. Свобода административного усмотрения допускается прежде всего в сфере государственного управления экономикой и финансами (установление цены продаваемой земли, государственной собственности (земли, недр и другого имущества), предоставление льгот по налогообложению и т. д.). Рассмотрим ситуацию с налоговыми льготами. Принимаемые после согласования позиций Министерства финансов и Министерства внешней торговли и промышленности ежегодные законы о налоговых режимах устанавливают максимальный объем предоставляемых льгот. В пределах определенного "потолка" Министерство внешней торговли и промышленности может предоставлять льготы по своему выбору. В результате отрасли конкурируют друг с другом за налоговую поддержку, а распределение льгот становится объектом борьбы между министерскими департаментами. 

      Практика  административного усмотрения нашла  свое применение в таких сферах, как дорожное и жилищное строительство, охрана окружающей среды, отвод площадей под промышленные предприятия и др. В некоторых случаях административное усмотрение присутствует и при осуществлении государственного управления, ведущего к ограничению прав и свобод человека. Так, Закон о выполнении полицейскими чинами служебных обязанностей регламентирует способы административного принуждения лишь в самом общем виде, оставляя решение вопроса даже о такой мере, как применение оружия, на "разумное усмотрение" полицейского. В подобных случай использование права административного усмотрения может привести к фактам административного произвола. 

      Японская  полиция наделяется правом самостоятельно принимать меры в отношении малозначительных преступлений. Такие дискреционные полномочия, предоставляемые полицейским, помимо прочего, позволяют значительно сократить нагрузку на органы уголовной юстиции, что позволяет последним сосредоточить свои усилия на серьезных преступлениях. По данным профессора Университета Рицумэйкан Кан Узда, на начало 1980-х годов число лиц, в отношении которых была применена указанная система, составило около 40 % всех взрослых, задержанных полицией по подозрению в совершении преступлений, предусмотренных УК. В связи с совершением малозначительных преступлений (кражи, укрывательство краденого, мошенничество и др.) и с причинением незначительного ущерба дела этих лиц были разрешены полицией путем вынесения им официального предостережения. Надзор за правильностью применения процедуры принятия мер по малозначительным делам осуществляет прокурор. 

      Административное  руководство (гесэй сидо) применяется  в Японии преимущественно в сфере  государственного управления экономикой. Оно предполагает заключение неформальных соглашений по экономическим вопросам между государственным органом (должностным лицом), с одной стороны, и корпорацией, группой корпораций или отдельным предпринимателем - с другой. Распространенной формой административного руководства являются неформальные соглашения между заинтересованными сторонами (джентльменские соглашения). 

      Неформальный  характер административного руководства  со всей остротой ставит задачу создания в кадровой системе японского  госаппарата специальных механизмов, снижающих степень риска сговора между чиновниками и предпринимателями. В этих целях используется, например, система постоянной (каждые 2-3 года) ротации служащих между подразделениями аппарата. Устанавливается ранний срок выхода чиновников в отставку (до 55 лет), после чего работник может поступить с разрешения министерства управляющим в частную фирму при условии, что в течение срока работы в госаппарате он не имел с ней официальных деловых контактов (в противном случае требуется выждать два года). 

      Отражая особое значение административного  руководства для государственного управления промышленностью, исследователи  определяют административное руководство  как "сердцевину всей послевоенной индустриальной политики Японии". Предметом  административного руководства в сфере экономики являются организация межфирменных соглашений об объемах производства, экспорта, ввода в действие мощностей, подготовка слияния фирм. Наиболее распространенной формой административного руководства являются так называемые "рекомендации по сокращению производства" (сотан канкоку), даваемые компаниям в целях проведения антидепрессивной политики. 

      Административное  руководство используется также  в качестве эффективного средства контроля центральной администрации за деятельностью  органом местного самоуправления через издание центральными ведомствами специальных циркуляров. 

      Понятие административного руководства  уже давно укоренилось в административном праве Японии. Однако, несмотря на это, оно до сих пор не имеет своего законодательного определения. Существуют лишь доктринальные определения административного руководства. Так, профессор Токийского университета Хироши Шионо считает, что административное руководство представляет собой "совокупность предпринимаемых административными органами мероприятий, которые, несмотря на то, что не обладают силой юридического принуждения, оказываются способными побудить определенные лица совершить те или иные действия в интересах государственного управления".