ГЛАВА II. ОБЬЕКТЫ И СУБЬЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА ШВЕЦИИ

     2.1 Понятие, характерные черты и система публичной администрации

     Понятие публичной администрации играет ведущую роль в административном праве Швеции. Обязательными субъектами административно-правовых отношений признаются органы и учреждения публичной администрации; административное право устанавливает границы деятельности публичной администрации; закрепляет правовой статус служащих органов публичной администрации; определяет формы контроля за ней. Научный термин «публичная администрация»⁶ был разработан в странах континентальной системы административного права. В российской научной литературе сложился устойчивый перевод данного термина как «государственное управление»⁷. Однако понятие публичной администрации не тождественно понятию государственного управления, оно значительно шире по объему и богаче по содержанию. В связи с этим представляется, что целесообразно использовать буквальный русский эквивалент западного термина - «публичная администрация». Необходимо отметить, что понятие публичной администрации используется не только административным правом. Являясь общесоциологическим, по своему содержанию оно многозначно, а по объему весьма широко. Прежде чем дать определение публичной администрации, выделим ее характерные черты. Во-первых, сам термин «администрация», происходящий от латинского «administrere», означает «служить для». Терминология подчеркивает подчиненное положение публичной администрации, вторичность этого понятия.

     Следует определить, кому подчиняется и кому служит администрация. Общепризнанно, что публичная администрация подчиняется политической власти. Органы публичной администрации подчинены главе государства, главе правительства, правительству. Строго говоря, публичная администрация обслуживает политические органы и непосредственно подчинена правительству.

     Во-вторых, публичная администрация обеспечивает исполнение и применение законов, следовательно, она связана с исполнительной ветвью власти и отделена от законотворчества и судопроизводства. В аппарате как законодательной, так и судебной власти есть органы и учреждения, обеспечивающие деятельность парламентов и судов. Они так же осуществляют административную деятельность, обеспечивая исполнение законов, и потому подпадают под действие норм административного права. Понятия исполнительной и административной власти наукой разграничиваются. Понятие «исполнительная власть» рассматривается как конституционно-правовое, а «административная власть» - как административно-правовое.⁸ Считается, что в исполнительной власти, как и в аппарате государства в целом, есть институты политического характера. Они регламентируются нормами конституционного права, например, выборы главы государства или ответственность правительства перед парламентом. Нормами административного права регулируются технико-управленческие вопросы исполнения законов, такие, как порядок назначения на должности государственных служащих или ответственность должностных лиц за вред, причиненный ими при исполнении служебных обязанностей. Такой подход представляется наиболее корректным; как правило, он отражает более высокий уровень развития административного права по сравнению с тем, когда исполнительная и административная власти считаются синонимами.

     Исполнительная власть реализуется в тех случаях, когда исполняются законодательные акты прямого действия. Административная деятельность вторична по отношению к исполнительной власти: она реализует не только предписания законов, но и указания исполнительных органов, причем в повседневной деятельности публичной администрации последние играют подчас определяющую роль. Администрация преобразует политические предписания в конкретное управленческое действие, она не столько исполняет закон непосредственно, сколько обеспечивает его исполнение.

     Однако следует иметь в виду, что одни и те же органы могут осуществлять как исполнительные, политические по своему значению, так и административные, управленческие функции. Так, правительство, разрабатывая программу во исполнение закона, выступает в качестве органа исполнительной власти; организуя реализацию принятой программы, правительство осуществляет административные функции. Так же и министры как члены правительства реализуют политические функции, а как руководители министерства осуществляют наряду с политическими и административные полномочия.

     В-третьих, публичная администрация, занимаясь организацией и урегулированием публичных дел, действует в публичных, интересах. Ее основная цель - воплощение политической воли во всеобщее благо.

     Концепция публичного интереса является основополагающей для современного административного права подавляющего большинства стран мира

     Задача публичной администрации - реализовать публичные интересы во взаимоотношениях с частными лицами. Принимая конкретные меры по конкретному случаю, публичная администрация призвана в каждом правоотношении найти баланс между публичными и частными интересами.

     В-четвертых, публичная администрация наделяется прерогативами публичной власти, т. е. властными полномочиями, позволяющими от имени общества давать обязательные указания частным лицам. В связи с этим устанавливается особый порядок предоставления компетенции административным структурам.

     Понятие публичной администрации является одним из самых сложных в современном административном праве, поскольку оно обобщает управленческие понятия на высоком уровне абстракции. С одной стороны, понятие публичной администрации акцентирует внимание на структурных моментах - на организации различных звеньев государственного аппарата. В таком случае под публичной администрацией понимается совокупность органов, учреждений и организаций, осуществляющих административные функции. Это наиболее часто используемая трактовка данного понятия. С другой стороны, публичной администрацией считается и сама административная деятельность, осуществляемая в общественных интересах.

     Кроме того, термином «публичная администрация» обозначают и сферу управления публичным сектором. Такая трактовка данного термина используется в законодательстве и науке несколько реже, чем две указанные выше. Таким образом, публичную администрацию можно определить как организацию и деятельность органов и учреждений, подчиненных политической власти, обеспечивающих исполнение закона, действующих в публичных интересах и наделенных прерогативами публичной власти. Неоднозначность понятия публичной администрации позволяет отразить всю сложность управленческой деятельности, нацеливает на многовариантность решений постоянно возникающих управленческих проблем. Вертикальные взаимоотношения внутри публичной администрации определяют принципы централизации и децентрализации.

     Централизация предполагает, что система административных органов строится по иерархическому принципу: нижестоящие органы подчиняются вышестоящим, имеющим право рассматривать и окончательно решать любые вопросы в пределах собственной компетенции и компетенции нижестоящих органов. Вышестоящие органы вправе давать распоряжения нижестоящим органам, осуществлять контроль за исполнением решений, требовать устранения недостатков, отменять решения нижестоящих органов, переносить рассмотрение дела в вышестоящую инстанцию.

     На основе централизации строятся взаимоотношения между правительством и министерствами, между министерствами и подчиненными им ведомствами. Децентрализация предполагает передачу части функций публичной администрации на места, закрепление относительной самостоятельности децентрализованных органов, имеющих право окончательного решения вопросов своей компетенции. Децентрализация основывается на том, что децентрализованные органы не должны подчиняться ни друг другу, ни центральным властям. Они действуют от своего имени и сами отвечают за свои действия в суде. Однако их полномочия строго определены Доктриной децентрализованных учреждений, они вправе делать лишь то, что им прямо предписано в законе. На современном этапе большинство государств мира использует оба указанных метода, относясь к ним не как к противоположным, а как к взаимодополняющим: если децентрализуется управление в одних сферах, то этому, как правило, с неизбежностью соответствует более строгая централизация в других областях. Отношения с различными элементами единой административной структуры (горизонтальные взаимоотношения между органами управления одного уровня или между органами, относящимися к одной структуре управления) регулируются в соответствии с принципами концентрации и деконцентрации. Концентрация предполагает, что все властные полномочия сосредоточены у одного органа и другие управленческие структуры не могут принимать решения вопреки его воле.

     При деконцентрации властные полномочия рассредоточены между различными органами таким образом, что властный орган передает своим подчиненным часть полномочий, сохраняя за собой всю полноту ответственности. Имеет место делегирование полномочий: вышестоящий орган передает на нижестоящий уровень административные задачи для самостоятельного выполнения, и различные органы одной иерархической системы специализируются на выполнении отдельных функций, действуя от имени вышестоящего органа. В случае конфликтов в суде перед частными лицами отвечает вышестоящий орган, а не административное учреждение, фактически реализовавшее полномочия. Таким образом, деконцентрация обеспечивает специализацию и представляет собой технический прием управления. Рассмотрим централизованную публичную администрацию, её составляют органы, работающие непосредственно под руководством правительства, подотчетные ему и несущие перед ним ответственность за свою деятельность. В конечном итоге работа централизованной администрации нацелена на обеспечение политического единства и стабильности государственного управления. Важнейшими звеньями централизованной администрации являются аппарат правительства, министерства и ведомства. Правительство находится в центре политической жизни страны, решает преимущественно государственно-политические задачи, и вследствие подверженности различным политическим потрясениям - как правило, крайне нестабильно. При этом правительство, помимо государственно-политических, выполняет и административные функции, связанные прежде всего с общим руководством публичной администрацией. Для реализации административных функций правительства и был создан его аппарат. Шведский аппарат правительства претерпел за минувшие несколько десятилетий разительные изменения, превратившись из аморфного, организационно не оформленного административного образования в орган, играющий определяющую роль, как в осуществлении административной власти, так и в механизме принятия важнейших государственно-политических решений. Усиление роли аппарата правительства в механизме принятия политических и административных решений приводит к изменению характера, нормативно-правового регулирования статуса этого важного звена публичной администрации. Обобщая сведения о работе аппарата правительства, можно выделить следующие основные направления его деятельности:

     1) сбор и оценка информации, подготовка проектов административных, а в ряде случаев и политических решений и т. д.;

     2) оказание широкого спектра экспертно-аналитических услуг. Через создание специальных совещательных органов, проводящих экспертно-аналитическую работу, к принятию административных решений оказывается подключенным широкий спектр заинтересованных социальных слоев: предприниматели, ученые, профсоюзные лидеры и т. д.;

     3) осуществление координации деятельности различных органов исполнительной власти и правительственных институтов;

     4) контроль за публичной администрацией.

     Министерство - орган специализированного управления. Практически во всех зарубежных странах в основании публичной администрации находится министерская система, которая строится, как правило, в соответствии с отраслевым принципом с тем, чтобы охватить важнейшие сферы государственного управления и основные направления общественного развития.

     Отраслевой принцип позволяет создать профессиональный специализированный управленческий аппарат в тех сферах общественной жизни, которые правительство считает постоянным объектом правового регулирования: дает возможность «увязать» разрозненные институты в единую систему в рамках одной управленческой области. Министерства планируют и организуют работу соответствующей отрасли управления, руководят подчиненными им предприятиями, учреждениями и организациями, осуществляют контроль за деятельностью всех субъектов права в подведомственной им отрасли. Западная теория управления исходит из того, что задачей каждого министерства является осуществление власти, управление и вмешательство, т. е. изменение организации и направления деятельности объектов управления. Для решения этой задачи министерство должно располагать руководящим центром в лице министра, квалифицированным управленческим персоналом и материальными возможностями, которые предусматриваются в бюджете. Совокупность трех составных частей министерского звена - министр, персонал и бюджет - приводит в движение орган государственного управления, позволяет ему эффективно функционировать, реализовывать закрепленные за ним полномочия. Несмотря на разнообразие сфер деятельности министерств, в их работе можно усмотреть много общего. Основными функциями министерства являются:

     1) функция трансформации общенациональной политики в конкретное управленческое действие. Эта функция состоит в выработке форм и методов деятельности по достижению цели, для осуществления которой было создано министерство;

     2) функция управления службами министерства (установление бюджета, подбор и перемещение личного состава, а также организация министерства, т. е. определение его структуры и распределение компетенции министерства между его структурными подразделениями);

     3) функция координации - это, во-первых, регулирование повседневной управленческой Деятельности; во-вторых, координация деятельности ведомств, не входящих в состав министерств, но обязанных согласовывать с ними по определенным вопросам свою деятельность (например, муниципалитеты, проводящие строительные работы, в случаях, предусмотренных законом, обязаны согласовывать свои проекты с министерством, отвечающим за вопросы строительства); в-третьих, координация в сфере взаимоотношений публичных предприятий и частного сектора;