Административное право и Государственное управление

1. Административное  право как отрасль  права, его предмет,  метод и система 

     Административное  право занимает особенное место  в механизме правового регулирования.

     Название  предмета происходит от латинского слова  «administrare», обозначающего управлять, руководить. Таким образом, административное право связано с государственным управлением (исполнительной властью) — одной из самостоятельных форм государственной деятельности. Другими словами, административное право — это управленческое право, отличающееся от других отраслей права спецификой предмета, методом правового регулирования, системой нормативного материала (структурные особенности).

     Под административным правом в общем,, понимают отрасль права, науку права и  учебный курс.

     Административное  право как отрасль права — это совокупность правовых норм, призванных регулировать в интересах граждан и государства общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере деятельности органов исполнительной власти всех уровней, во внутриорганизационной деятельности иных государственных органов, а также в процессе осуществления объединениями граждан внешне властных управленческих функций.

     Административное  право как наука — это система  знаний о совокупности правовых норм, регулирующих отношения управленческого характера в упомянутых сферах.

     Административное  право как учебный курс — это  учебная дисциплина, изучаемая в  юридических и других учебных  заведениях с целью ознакомления будущих юристов, работников управления с системой знаний об общественных отношениях управленческого характера и с применением административно-правовых норм в практической деятельности.

     Административное  право тесно связано с другими  отраслями права, в особенности  с конституционным правом, предметом  которого служат отношения, складывающиеся в процессе осуществления народовластия, деятельности рад, при проведении выборов в представительские органы, реализации конституционного статуса граждан Украины и т.д. Нормами данной отрасли права закрепляется место органов государственного управления в системе государственного механизма, определяются основы их взаимоотношений с органами законодательной власти, правосудия и прокуратуры. Предписания норм конституционного права служат базой для норм административного права, регулирующих исполнительную деятельность органов государственного управления, содержание которого состоит в непосредственном руководстве хозяйственным, социально-культурным и адми-нистративнополитическим строительством. В нормах административного права получают развитие, детализируются положения Конституции Украины и других источников конституционного права, относительно функционирования исполнительных органов.

     Административное  право тесно связано также  с граж-данским правом прежде всего  потому, что обе эти отрасли  регулируют отношения имущественного характера. Однако необходимо отметить, что нормы гражданского права применяются в тех случаях, когда стороны в имущественном отношении являются равноправными (например договор на поставку продукции), а нормы административного права — когда одна из сторон находится в административной подчиненности относительно другой (например при неоплате проезда в трамвае).

     Определенная  связь имеется у административного  права с трудовым правом в сфере  регулирования служебных отношений. Так, трудовое право определяет государственного служащего как участника трудового процесса, а нормы административного права регулируют го-сударственно-служебные отношения, например: условия поступления на государственную службу, порядок ее про-хождения, правила пользования служебными документами, полномочия должностных лиц по организации трудового процесса.

     Административное  право граничит с финансовым, земельным, аграрным и другими отраслями  права.

     Таким образом, анализ соприкосновения админист-ративного  права с другими отраслями права позволяет установить, что его предметом является государственное управление. Другими словами, административное право регулирует общественные отношения в сфере исполнительной

деятельности.

     Для правильного определения предмета администра-тивного права необходимо определить круг общественных отношений управленческого характера, которые подпадают под административно-правовое регулирование. Ими являются:

а) отношения  между субъектами (органами) государ-ственного  управления и гражданином;

б) отношения между органами государственного управления по вертикали (между высшими и низшими органами государственного управления, например: Кабинет Министров Украины — министерство);  

в) отношения  между органами государственного управ-ления  по горизонтали, то есть между органами, не связанными подчиненностью (например два министерства);

г) отношения  между органами государственного управления и подчиненными предприятиями, учреждениями и организациями (например: Министерство образования — педагогический университет. Министерство внутренних дел — университет внутренних дел, подчиненный МВД Украины);

д) отношения  между органами государственного управ-ления  и не подчиненными им предприятиями, учреждениями и организациями. Здесь  необходимо отметить, что, как правило, эти отношения осуществляются на договорных основаниях и регулируются гражданско-правовыми нормами. Однако существует еще так называемый административный договор, в котором пересекаются нормы административного и гражданского права. Например отношения между вневедомственной охраной предприятия и его администрацией. Эти отношения специфичны, так как вневедомственная охрана находится в подчинении органов внутренних дел, а по вопросам охраны предприятия — руководству предприятия;

е) отношения  между органами государственного управления и негосударственными организациями (профсоюзы, кооперативные организации, частные предприятия и т.п.). Здесь отношения выражаются в необходимости регистрации их уставов в органах управления, выдаче лицензий на отдельные виды деятельности.

     Гражданин с момента рождения имеет отношения  с органами государственного управления, начиная с акта записи гражданского состояния (свидетельство о рождении) и далее до самой смерти.

     Отношения административно-правового характера  с участием граждан возникают лишь в том случае, если одной из сторон является орган управления (министерство, управление юстиции или другие). Такие отношения не возникают между гражданами.

     Административно-правовыми  нормами регулируются:

1) деятельность  органов исполнительной власти; 2) внутренне-организационная деятельность государственных органов (например прокуратуры, суда и т.д.); 3) деятельность общественных объединений, предприятий негосударственного сектора по регистрации их уставов, лицензировании видов деятельности и т.п., а также по закреплению административно-правового статуса граждан.

Административно-правовая концепция исходит из того, что  административно-правовые нормы регулируют управленческие отношения в сферах хозяйственной деятельности, социально-культурного строительства и административно-политической деятельности. В связи с этим необходимо заметить, что основными условиями отнесения общественных отношений к управленческим, составляющих предмет административного права, являются: а) участие в них соответствующего органа исполнительной власти либо его представителя; б) связь с осуществлением исполнительной власти.

     Все это обусловливает систему административного  права, последовательное размещение составляющих ее элементов — институтов и норм, их единство и структурная взаимосвязь. Она состоит из Общей и Особой частей.

Общая часть  административного права объединяет нормы, закрепляющие:

— общие принципы государственного управления;

— правовое положение  субъектов административного права (органов государственного управления, граждан и т.п.);

— формы и  методы исполнительной деятельности;

— административный процесс;

— способы обеспечения  законности и дисциплины в государственном  управлении.

     Особая  часть административного права  включает нормы, регулирующие управление экономикой, социально-культурной и административно-политической деятельностью, а также межотраслевое государственное управление.

     Содержание  Общей и Особой частей административного  права взаимосвязано и составляет единое целое.

Кроме этих двух основных частей система административного права содержит и такие элементы, как административно-правовые институты, то есть группы норм, регулирующие тесно связанные однородные общественные отношения (например: государственная служба, государственный контроль, государственное управление).  

     В последнее время появилась идея о выделение спе-циальной части  в административном праве. Причем затрагиваются, например, проблемы осуществления испол-нительной  власти органами внутренних дел, применение норм таможенного права и т.д.

     Большое значение имеют принципы административного  права, то есть основные научные идеи, исходные, объективно обусловленные  и стабильные основы, в соответствии с которыми сформирована вся система  административного права. Они также  разделяются на общие и специальные. К общим принципам относится законность, Равноправность и др.; к специальным — взаимосвязь правовых форм и методов управления с организационными; Специальное урегулирование компетенции и взаимоотношений органов управления, их должностных лиц между собой; взаимосвязь материальных и процессуальных норм; рациональное сочетание в управлении убеждения, организационной деятельности, административного при-нуждения и общественного влияния.

     Наряду  с предметом административного  права важное значение приобретает метод правового регулирования, характеризующий положение сторон в данных пра-воотношениях. Он связан с установлением и обеспечением прав и обязанностей сторон.

     В наиболее общем виде метод административно-пра-вового регулирования можно обозначить как неравенство сторон, то есть как метод власти и подчинения. Один из участников отношений — субъект управления, другой — объект управления. Объект, как правило, является зависимым в той или иной степени от субъекта, поэтому объект имеет меньшую компетенцию, чем субъект. При этом одна сторона является юридически властна, а другая — юридически подвластна.

     Подвластность в управленческих отношениях харак-теризуется односторонним волеизъявленим, то есть орган, регистрирующий, например, устав  какого-либо предприятия, наделен большими полномочиями, чем обратившийся с заявлением о регистрации, поскольку орган, регистрирующий устав, может на законных основаниях отказать в этом (например предъявлены не все документы, нарушен закон). Однако властность административно-правового метода заключается не столько в подчиненности одной стороны другой, сколько в односторонности и юридической обязательности предписаний субъекта управления.

     В административно-правовом регулировании  управ-ленческих отношений используется административное нормотворчество и распорядительство, а также админи-стративные меры правоохранительного характера.

     Административное  нормотворчество — это установление органами государственного управления подзаконных обязательных правил поведения  в сфере исполнительской деятельности.

     Административное  распорядительство проявляется  в решениях должностных лиц органов  управления применительно к вопросам индивидуального характера. Дальнейшее развитие административного нормотворчества  и распорядительства в современных условиях связано с улучшением их форм, усовершенствованием законодательства, усилением экономических и организационных рычагов реализации управленческих решений, с повышением профессиональных знаний государственных служащих, внедрением научной организации труда, распространением основ и культуры управленческого труда.

     К административным мерам правоохранительного  характера принадлежат разные формы  и методы осуществления контроля и надзора за соблюдением законности и государственной дисциплины в  сфере исполнительной деятельности, а также в применении мер воспитательного и принудительного воздействия, предусмотренных законом. Они используются для охраны общественного строя Украины, социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, а также прав и законных интересов предприятий, учреждений и организаций, установленного порядка управления и общественного порядка, для укрепления законности, борьбы с правонарушениями и их предупреждением, воспитания у граждан уважения к Конституции и законам.

     Как видим, административно-правовой метод  отражает властную природу государственного управления, односторонность и юридическую обязательность предписаний субъектов, его осуществляющих.