Административная ответственность

Таким образом, федеральными административными  учреждениями США  являются 12 департаментов и несколько  десятков  независимых ведомств ¹⁷.

Американцы приложили  большие усилия к тому, чтобы сделать  административный процесс открытым, доступным для всех заинтересованных лиц, для широкой общественности, с тем, чтобы оградить население от произвола бюрократии. Это делается путем широкого  информирования граждан о том, чем администрация занимается, контролем граждан за заведенными на них делами путем проведения открытых  заседаний  коллегиальных органов и открытых слушаний в учреждениях нормотворческих и квазисудебных дел. Граждане имеют также права на получение от учреждения указателя всех актов, которые должны быть опубликованы или предоставлены в распоряжение  граждан. На все эти материалы учреждение может ссылаться в суде,  выступая против частного лица, только в тех случаях, когда они были внесены в указатель и опубликованы или открыты для свободного к ним доступа либо  соответствующему лицу было “своевременно и действительно” сообщено об их содержании.

Отказ в выдаче документа  может быть обжалован вышестоящему должностному лицу, а затем в суд. В суде дело о неправомерных   действиях  учреждения имеет приоритет перед всеми другими делами, кроме особо важных, и рассматривается “незамедлительно и быстро”. Дело рассматривается судом по существу, и бремя доказывания своей невиновности лежит на учреждении. При неисполнении приказа  суда о выдаче ходатаю  требуемых им документов виновное должностное лицо может быть наказано судом за неуважение.

Открытые слушания, устраиваемых администрацией, являются особенностью американского нормотворческого процесса. Великобритания и многие другие страны не знают ничего подобного. По порядку ведения  их можно разделить на неформальные  и формальные. Первые  из них  в значительной степени  аналогичны слушаниям  в комитетах легислатуры. На слушаниях  формальных (или состязательных) присутствуют, как правило, две тяждущиеся стороны, и они принимают характер судебных заседаний со всеми их требованиями в отношении доказательств, допросов, заявлений, ведения протокола и т.д.

Административный судья  наделен широкими правами  по ведению  слушания, во многом аналогичными тем, которыми обладает судья в гражданском процессе. На слушании частное лицо имеет право высказываться устно,  представлять доказательства, оспаривать  доказательства, предоставленные противной стороной, используя перекрестный  допрос и другие подходящие  средства, требовать, чтобы решение основывалось лишь на известных  ему доказательства., пользоваться  помощью  адвоката. Все происходящее на слушании, а также решения судьи отражаются в протоколе: выступления сторон, их предложения, процедурные постановления, полученные или рассмотренные доказательства, официально известные факты, оценка сторонами доказательств,  проекты  решений и возражения против них,  любое решение, мнение или доклад лица, председательствующего  на слушании, все служебные меморандумы и данные, переданные судье служащим  учреждения в связи с рассмотрением дела. Административное решение должно быть обоснованно.

Обоснование решения  дисциплинирует учреждение, заставляя  его тщательнее рассматривать все  факты по делу и принять решение, соответствующее этим фактам. Оно также облегчает учреждению соблюдение прецедентов, если фактические обстоятельства по делу совпадают. Далее,  оно позволяет сторонам по делу и другим заинтересованным лицам понять ход рассуждений должностных лиц, вынесших решение, и либо принять меры для обжалования решения, либо воздержаться от него. И наконец, обоснование решения облегчает  задачи суда,  проверяющего дело по жалобе. Учреждение обычно заинтересовано в том, чтобы его решение  было хорошо аргументировано, так как иначе оно  может быть отменено судом как необоснованное. В случае принятия учреждением иного решения, нежели ранее вынесенное по аналогичному делу,  суды требуют, чтобы администрация  объясняла в решении подобного изменения политики причины.

Административное право  в развитых странах  приобрело современную цивилизованную  форму главным образом вследствие решающего участия в административном процессе судов. Уберите контроль  судов над администрацией, и мы получим не административное право, а административный произвол.  В правовом государстве политический процесс, включая административный, если возникает спор о праве, заканчивается в суде. Одна угроза отмены судом незаконного  решения администрации заставляет ее в большинстве случае действовать в рамках закона.

В США контроль над администрацией судов базируется на ст. III Конституции, которая наделяет суды полномочиями выносить окончательные решения по всем правовым спорам,  включая и споры, в которых США является стороной.

При возникновении спора  между частным лицом и администрацией  встает вопрос: кто, учреждение или суд, должен разрешить этот спор, т.е. кто из них имеет так называемую  первичную юрисдикцию. Согласно доктрине первичной административной юрисдикции,  учреждение имеет приоритет перед судом при разрешении вопросов факта в сфере, в которой оно является специалистом. Однако первоначальная юрисдикция исключительно по вопросам права, т.е. того, насколько верно учреждение истолковывает  и применяет норму права, принадлежит судам.  Вместе с тем, часто  бывает трудно решить,  является ли тот или иной вопрос  исключительно вопросом права.  В такого рода случаях суды предоставляют администрации возможность высказываться первой.

К числу важнейших  в проблематике административного  права относится вопрос о масштабе судебного контроля. На протяжении  многих лет  среди американских юристов шли ожесточенные споры между сторонниками  рассмотрения судом административного дела “заново” и приверженцами  ограниченного контроля, заключающегося в проверке судом лишь юридической стороны дела.

На примере США мы имеем образец тщательного и  всестороннего процессуального  регулирования всех видов административной деятельности. В итоге  в этой стране имеет место формализация (или, как говорят американцы, судьилизация)  административного процесса.  С одной стороны,  она ведет к его удлинению и удорожанию, но, с другой - достигается главная цель,  ради которой формализация проводится:  демократизация этого процесса, охрана прав всех заинтересованных лиц, и прежде всего частных, перед лицом могущественной бюрократии, недопущение административного произвола.

1.ЗНАЧЕНИЕ  УПОРЯДОЧЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО  ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

1.1. Пути кодификации  административного законодательства

Вопрос  об упорядочении административного законодательства и путях его модификации в настоящее время приобретает особое значение. Это обусловлено возрождением интереса к административному праву в целом, значительно утраченному в связи с переходом к рыночной экономике. В начале реформ казалось, что для устойчивого экономического роста достаточно  лишь экономической  свободы и само регуляции.  Чуть ли не основной задачей реформирования представлялась борьба с административными  методами управления. Дело доходило даже до отрицания надобности в каких-либо рычагах государственной  управленческой деятельности вообще. В результате государственное воздействие на общественную жизнь у нас оказалось значительно слабее, чем даже в государствах с сильной  рыночной ориентацией.  Отрицательные  последствия этого не заставили себя ждать. И лишь  буквально в последнее время создавшийся перевес начал исправляться. Появилось понимание того, что механизмы  свободной экономической  деятельности и государственное регулирование  должны  находиться во взаимодействии. В правовой  сфере это проявилось в переоценке значения административного права, в возрождении понимания его как одной из базовых отраслей.

Вновь возникшая востребованность административного права для  регулирования общественных отношений  нашла свое отражение в официальных  планах законотворческих работ, где появились самостоятельные  позиции о разработке Административного кодекса РФ, Административно-процессуального кодекса РФ, Кодекса РФ об административных правонарушениях.

По нашему мнению, правы  те авторы, которые признают (опираясь на практику) невозможным создать единый кодификационный акт в форме Административного кодекса. Кодекс как особая форма законодательного акта должен представлять собой закон, обеспечивающий  единообразное регулирование и содержащий в систематизированном виде всю или основную массу норм, регулирующих определенную  сферу  общественных  отношений. Именно эти обязательные требования к акту типа кодекса  вряд ли можно практически выполнить в силу чрезвычайного  разнообразия  исполнительной деятельности, регламентируемой административным правом, отсутствием моноцентризма, в его нормотворчестве и право применении.

Даже сторонники Административного  кодекса вынуждены признать, что  он не может охватить все нормы  административного права.  По их мнению, кодексом должны быть охвачены только те нормы,  которые наиболее полно отражают сущность государственного управления или имеют  определяющее значение для исполнительной деятельности. Эти высказывания объединяет отсутствие  объективного критерия,  способного быть обоснованием отнесения норм к “существенным” или “несущественным”. Определенный объективизм кодификатора не может обеспечить на практике  полной кодификации административного права. Конечно,  возможность издать какой-то закон, определяющий основные принципы (общие положения) для всей исполнительной деятельности, не исключается. Но такой  закон, исходя из сферы своего  регулирования, никак не может претендовать  на наименование “Административный  кодекс”. Присвоение эту такого было бы  определенной дезориентацией в решении проблем кодификации административного законодательства.

Кодификация норм административного  права традиционно проходила  путем создания самостоятельных  кодифицированных актов по отдельным  отраслям или сферам государственной  жизни  и по отдельным правовым институтам. Эта тенденция заметна и сейчас. Например, по институту исполнительных органов государственной власти принят Федеральный  конституционный закон “О правительстве Российской Федерации”, готовится проект закона “О федеральных органах исполнительной власти”, институт  государственной службы  закреплен  в федеральных  законах “Об основах государственной службы в Российской Федерации”, “Об основах муниципальной государственной службы”, по проблеме права жалобы принят Закон РФ “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан”, подготовлен Закон “Об обращении граждан”, 20 июня 1997 года Государственной Думой в первом чтении принят проект нового Кодекса Российской  Федерации об административных правонарушениях. Тематической направленности кодификации  административного законодательства и его кодификации по отдельным правовым институтам и областям государственного управления целесообразно придерживаться и в дальнейшем.

При разработке нового КоАП РФ было высказано предложение - выделить нормы о производстве по делам об административных правонарушениях в самостоятельный Кодекс,  назвав его Административно-процессуальным.  С нашей точки зрения, механическое разделение Кодекса на две части, особенно в условиях большого  количества субъектов административной юрисдикции, не способствовало бы решению задачи борьбы с правонарушениями. Кроме того, совокупность норм, устанавливающих  порядок  рассмотрения дел об административных правонарушениях, никак не может быть адекватна Административно-процессуальному кодексу.

Действующее российское законодательство не содержит пока еще  юридической основы для столь  широкого понимания административного  процесса. Речь может идти  лишь о  различного рода административных процедурах и соответствующих им административно-процедурных правил.  Сами эти правила не имеют  общего характера, а формулируются  применительно  к конкретным управленческим действиям конкретных органов (должностных лиц) исполнительной власти. Содержатся эти правила в нормативных актах, изданных органами разного уровня и обладающих поэтому разной юридической силой. Создание на их основе единого кодифицированного акта и административно-процессуального кодекса или Основ административно-процессуального законодательства может рассматриваться лишь как перспективная задача, связанная с укреплением правовой базы государственно-управленческой деятельности, механизма реализации задач и функций исполнительной власти.

1.2. К концепции  административно - процессуального  кодекса

Определяя концепцию  Административно-процессуального кодекса вначале следует обратить внимание на некоторые принципиальные вопросы.

Должен ли данный Кодекс регламентировать все процедуры  деятельности государственных органов  при осуществлении ими функций  государственного  управления, имея ввиду, в частности, процедуру принятия нормативных правовых актов?

На наш взгляд, АПК  должен устанавливать лишь процедуру  издания индивидуальных актов управления, касающихся  не внутриорганизационных  отношений в системе и структуре  данного органа управления, а лишь оформления его “внешних”  связей с субъектами (государственными органами, организациями, гражданами), не входящими в его систему. Такое ограничение важно провести, учитывая рыночную  экономику, в условиях которой все большее значение приобретают  государственный контроль и надзор за исполнением требований законодательства, лицензирование разнообразных видов деятельности, расширение предметов и объектов разрешительной системы и т.д. Вместе с тем это обстоятельство требует от государственного органа строгого и безусловного  соблюдения прав и свобод индивидуума, прав и законных интересов организаций всех видов, как коммерческих, так и некоммерческих, в том числе общественных объединений. Отсюда проистекает необходимость в первую очередь  урегулировать  административный  процесс, связанный с изданием индивидуальных  актов управления,  выражающих  государственно-властные функции государственного органа в отношении не подчиненных ему субъектов административно-правовых отношений.