Муниципальное управление

Решение проблем, возникающих  в ходе становления местного самоуправления и развития муниципального управления, обеспечения устойчивого развития муниципальных образований требует  их глубокой научно-методической проработки, в связи с этим необходимо наличие  научно-методического обеспечения  местного самоуправления и муниципального управления.

Согласно Конституции  местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется гражданами в различных организационных  формах. В своей совокупности эти  организационные формы образуют единую систему местного самоуправления в границах соответствующих муниципальных  образований, посредством которой  обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни.

Первая их них включает формы непосредственной демократии.

Следующей формой участия  населения в осуществлении местного самоуправления является территориальное  общественное самоуправления (ТОС).

Отдельную группу организационных  форм местного самоуправления составляют выборные и другие органы местного самоуправления, на которые возлагается  основная повседневная работа по осуществлению  муниципального управления на территории муниципальных образований.

Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной  компетенцией в решении вопросов местного значения.Они управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

В ГК РФ установлено, что  органы местного самоуправления являются юридическими лицами и действуют  от своего имени самостоятельно. Приобретение, осуществление имущественных и  личных неимущественных прав и обязанностей от имени муниципального  образования возлагаются только на органы местного самоуправления. Для населения таких прав и обязанностей ни в Конституции РФ ни в ГК РФ не предусмотрено.

Из перечисленного следует, что муниципальное управление - это деятельность выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированию и  исполнению местного бюджета. А также иной их деятельностью в различных сферах местной жизни, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования, решения других вопросов местного  значения, включая и вопросы организации своей работы, муниципальной службы.

Место и роль муниципального управления в местном самоуправлении определяется следующими характеристиками:

а) муниципальное управление - конкретный вид деятельности по осуществлению  местного  самоуправления, имеющий функциональную и компетенциональную специфику;        

б) муниципальное управление - это прерогатива только органов  муниципального управления (местного самоуправления);

в) муниципальное управление - в основном исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного  непосредственного руководства  экономической, социальной, политической и духовной сферами муниципального образования;

г) муниципальное управление - подзаконная деятельность, регламентируемая муниципальным правом.

В связи с тем, что муниципальное  управление осуществляют только органы местного самоуправления, наделенные на это соответствующими полномочиями, следует, что понятие “муниципальное управление” не тождественно понятию  “местное самоуправление”. Понятие  “местное самоуправление” гораздо  шире, т.к. включает в себя все формы реализации местного самоуправления (непосредственной демократии, ТОС, органы местного самоуправления), а муниципальное управление является только его частью, которая реализуется органами местного самоуправления.             

Для муниципального управления системное представление его  компонентов, элементов и их взаимосвязей имеет принципиальное теоретическое  и методологическое значение, оттого, что понимается под системой муниципального управления, какие и в каком  порядке включаются в нее управленческие проявления, как они соотносятся  между собой и реально взаимодействуют, следует, что является муниципальным  управлением.

Прежде всего, имеется  в виду, взаимосвязь субъекта муниципального управления (органов местного самоуправления) с управляемой системой (муниципальным  образованием). Однозначно можно сказать, что субъект муниципального образования  не может существовать без соответствующих  управляемых объектов (просто теряется смысл их существования вообще) и  только в совокупности они могут  образовывать систему муниципального управления. Последняя, призвана, обязательно  охватывать:

А) организацию и функционирование субъекта управления – органов местного самоуправления (управляющую подсистему);

Б) структуру взаимосвязей управляющей системы с управляемым  объектом – муниципальным образованием (управляемой подсистемой);

В) компоненты управляемой  подсистемы и их отдельные элементы, которые создают во взаимосвязи  структуру управляемой подсистемы и непосредственно воспринимают управленческие воздействия либо участвуют  в их формировании.                     

Теория муниципального управления выявляет объективные закономерности функционирования и развития системы  муниципального управления, т.е. ее существенные, необходимые, устойчивые связи, обуславливающие  характер, качество, результативность воздействия на развитие муниципального образования. Это - закономерности, принципы и методы построения управленческих отношений, осуществления управленческой деятельности, пути реализации функций  управления, кадрового обеспечения, информационного обеспечения и  др.        

В отличие от местного самоуправления, где местное население выступает  и как субъект и как объект в одном лице, в муниципального управления субъектом  являются органы местного самоуправления (муниципального управления).

Субъект муниципального управления имеет сложную организационную  структуру, представляет собой совокупность организационно-оформленных групп  людей, соединенных соответствующими связями, управленческими отношениями.

В соответствии с Уставом  муниципального образования могут  образовываться следующие  органы местного самоуправления:

-         представительный орган местного самоуправления;

-         главное должностное лицо муниципального образования;

-         исполнительный орган местного самоуправления.

Представительный  орган является ведущим в системе всех органов местного самоуправления, он именуется думой, муниципальным собранием, муниципальным комитетом или советом и т.п.

Главное должностное  лицо муниципального образования, возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.

Исполнительный  орган местного самоуправления выполняет функции оперативно-распорядительного характера, т.е. исполняет законы  и решения представительного органа местного самоуправления. В системе местного самоуправления одни органы должны принимать решения, другие организовывать их исполнение. Исполнительные органы как раз и являются тем звеном цепи, на которое возложена задача по обеспечению выполнения принятых решений.

Объектом муниципального управления является муниципальное  образование.

Муниципальное образование - это сложная социально-экономическая система, состоящая из нескольких тесно взаимодействующих и взаимосвязанных элементов: населения, географической среды, градообразующей базы и жизнеобеспечивающей системы, обслуживающей функционирование, сохранение и развитие самого муниципального образования

Население муниципального образования образует местное сообщество. Членом сообщества является гражданин Российской Федерации, проживающий на данной территории.

Географическая  среда – это земля и другие природные ресурсы – основа жизни и деятельности населения, проживающего на соответствующей территории.

Градообразующая база в основном состоит из крупных промышленных предприятий находящихся на территории муниципального образования.

Жизнеобеспечивающая система составляет муниципальное хозяйство. Под ним понимается комплекс, расположенных на территории муниципального образования предприятий, учреждений и организаций, призванных удовлетворять социально-бытовые потребности проживающего в нем населения, а также потребности промышленных предприятий. Она включает в свой состав жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ), предприятия бытового обслуживания, строительную промышленность, предприятия торговли и  общественного питания, здравоохранения, культуры и т.д.

Теория муниципального управления рассматривает муниципальное образование, составляющие его общности – в  целом, как сложные самоуправляющие  системы, в основе существования  которых лежит многообразие интересов. Сама система муниципального управления анализируется как определенные способы совместной деятельности людей, реализующих управленческие функции  в целях самоорганизации, обеспечения  саморазвития муниципального образования.        

В раскрытии понятия “муниципальное управление” важное значение принадлежит толкованию обеих его составных частей - “муниципальное” и “управление”.

Появление термина “муниципалитет”  относится к республиканской  эпохе истории Древнего Рима: так  назывались города, пользовавшиеся правами  самоуправления.

Согласно федерального закона термины  “муниципальный” и “местный” и словосочетания с этими терминами применяются в  отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других  объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях касающихся осуществления населением местного самоуправления.

Что касается термина “управления” то с точки зрения кибернетики - науки  об управлении:

·      управление – это функция различных организованных систем          (в нашем случае - муниципального образования), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач сохранения их структуры и деятельности (как самоуправляющейся территориальной целостности);

·      управление служит интересам взаимодействия элементов этой системы (субъектов и объектов) и составляющих единое целое (муниципальное образование), с общими для этих элементов целями и задачами;

·      управление – это внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой являются субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления);

·      управление – это управленческое воздействие субъекта на объект, которое упорядочивает систему, обеспечивает ее функционирование в соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это – целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления;

Таковы общие черты  управления. Они полностью приемлемы  для понимания управления в социальной сфере, где в роли субъектов и  объектов управления выступают люди и их различные объединения, в  нашем случае территориальное - муниципальное  образование.

Следовательно, муниципальное управление представляет собой целенаправленное упорядочивающее воздействие органов местного самоуправления на муниципальное образование с целью повышения уровня и качества жизни населения.

Муниципальное управление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной  самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, вопросы устройства и функционирования муниципальной власти.

Муниципальное управление осуществляется в пределах муниципального образования (городское, сельское поселение, несколько  поселений, объединенных общей территорией), где имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

В целом можно утверждать, что муниципальное управление - это  управленческая деятельность базирующаяся на муниципальном праве, муниципальной службе и муниципальной собственности.

Вот как трактуют термин “муниципальное управление” авторы некоторых изданий.

Авторы “ Основ управления муниципальным хозяйством” утверждают, что “Муниципальное управление есть деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства.” В этом определении объект муниципального управления незаслуженно сведен только к муниципальному хозяйству.