Принцип стабильности кадров государственных служащих в государственных органах. Он выражается в устойчивости профессионального положения государственного служащего и преемственности в проведении государственной кадровой политики.

Помимо Закрепленных в ст. 5 Федерального закона "Об основах государственной службы РФ" нормативно и теоретически выделяют и другие принципы государственной службы. Так, Положение о федеральной государственной службе (ст. 2) устанавливает принцип социальной защищенности федеральных государственных служащих. Теоретически выделяется принцип запрета на участие государственного служащего в забастовке.

Все принципы государственной  службы тесно взаимосвязаны и  призваны действовать в системе: соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из принципов отрицательно сказывается на выполнении остальных принципов. Принципы государственной службы являются важнейшей основой разработки и реализации государственной кадровой политики.

Государственная служба в Российской Федерации имеет глубокие исторические традиции; отмечается преемственность в законодательном регулировании государственной службы на всем протяжении ее существования.

Вместе с тем, тенденции развития государственной  службы в Российской Федерации противоречивы. С одной стороны, нынешнее развитие законодательства свидетельствует о расширении сферы государственной службы, увеличении круга государственных служащих. Так, Указом Президента РФ от 3 сентября 1997 г. № 981 "Об утверждении перечней государственных должностей федеральной государственной службы" большое количество должностей в различных государственных органах отнесено к государственным должностям федеральной государственной службы. С другой стороны, разработанный проект концепции административной реформы предполагает совершенно новый взгляд на само понятие "государственный служащий". По мнению авторов концепции, государственный служащий -лицо, обладающее правом принятия общеобязательных решений, наделенное властными полномочиями. Предполагается значительное сокращение количества государственных служащих, что "позволит действительно поднять престиж этой профессии и поддержать его сугубо материально". 
 
 
 
 

Понятие института государственной  службы

С правовой точки  зрения о государственной службе говорят как об особом правовом институте. В теории права термин "институт" означает совокупность правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения, которые образуют самостоятельную обособленную группу, проникнуты внутренним единством и охватывают все существенные моменты регулирования соответствующего участка. С точки зрения современной административ-

(*1) СЗ РФ. 1995. № 37. Ст. 3588. 23*  

>>>664>>>

но-правовой теории, под институтом административного  права понимается "наиболее полная нормативная характеристика материальных и процессуальных механизмов отношений относительно определенного предмета (сферы) правового регулирования методами и средствами административного права"(*1).

Главная функция  правового института состоит  в обеспечении цельного, относительно законченного регулирования в пределах конкретного участка общественных отношений данного вида. Многообразные управленческие отношения, отношения в сфере исполнительной власти, регулируемые правом, группируются в однородные комплексы, т. е. выделяются такие их группы, которые объединяют нормы по признаку регулирования однородных отношений. Нормы соответствующих административно-правовых институтов регулируют отношения, имеющие общий характер для всех направлений управленческой деятельности.

Институт государственной службы является юридически исходным правовым средством в системе построения государственности, ибо он включает в себя правовой материал, который используется в каждодневной практике государственных органов, т. е. он создает государственную администрацию, обеспечивая тем самым функционирование самого государства. С другой стороны, этот правовой институт активно используется для формирования правовых режимов других правовых отраслей.

Современный правовой институт государственной  службы — это система правовых норм, которая регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы государственной службы (федеральная, муниципальная, отраслевая; государственная должность, виды, реестр государственных должностей и служащих), статуса государственных служащих, гарантий и процедур его реализации (выполнение государственными служащими своих должностных обязанностей и функций), а также механизма прохождения государственной службы. Таким образом, правовому регулированию подлежат три большие сферы в системе государственно-служебных отношений: 1) формирование системы государственной службы; 2) создание статуса государственного служащего и гарантий его осуществления; 3) механизм прохождения государственной службы (здесь может быть множество процессуальных норм, работающих в самых разных пединститутах, входящих в структуру института государственной службы).

(*1) Банило  И. Л. Институты административного  права и отраслевое управление / Институты административного права  (третьи Лазаревские чтения) // ГиП. 1999. № 10. С. 12.  

>>>665>>>

Институт государственной  службы состоит из первичных единичных  юридических положений — правовых норм, устанавливающих многочисленные и разнообразные по характеру  и значимости государственно-служебные  отношения. Государственно-служебные нормы могут функционировать только при условии их внутренней согласованности и скоординированности. Можно сказать, что на сегодняшний день формирование и системность нормативных обобщений в сфере государственной службы приближается к завершению. Правотворчество в этой области, опираясь на потребности государственного строительства, на данные юридической науки, достижения правовой культуры, способно придать юридическим нормам значительную степень абстрактности, сформулировать нормы-принципы, нормы-задачи, унифицировать, согласовать весь правовой материал в системе государственной службы, подчинить его определенным юридическим задачам, конкретному правовому режиму регулирования. Указанные задачи могут быть решены посредством системного, кодификационного правотворчества. Именно в кодифицированных актах получают развитие нормативные обобщения, и таким путем идет процесс построения логически завершенной, структурно замкнутой правовой системы. Первыми шагами в этом направлении стали утвержденное в декабре 1993 г. Указом Президента РФ Положение о федеральной государственной службе и принятый Государственной Думой 5 июля 1995 г. ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". А в настоящее время идет дискуссия по поводу разработки проекта Кодекса РФ о государственной службе(*1). В Послании Президента РФ от 30 марта 1999 г. "Россия на рубеже эпох" как серьезное достижение в рамках процесса совершенствования организации системы государственной службы указывается на "подготовку проекта Кодекса РФ о государственной гражданской службе, который должен стать настоящим кодексом поведения "человека-власти". Его принятие позволит повысить результативность функционирования государственного аппарата, сделать его более восприимчивым к современным требованиям, а также создать эффективные антикоррупционные механизмы"(*2).

Процесс кодификации  правового материала в сфере  государственной службы выражен  в России достаточно четко, причем не

(*1)  См., например: Административное право и административный процесс: Старые и новые проблемы (по материалам Лазаревских чтений) // ГиП. 1998. № 8. С. 22—24 (выступление А. Ф. Ноздрачева).

(*2) РГ. 1999. 31 марта.   

>>>666>>>

только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Федерации. В конституциях республик, а также в уставах (основных законах) областей и краев имеются главы, посвященные государственной и муниципальной службе субъекта РФ. Поэтому, имея в виду, что в настоящее время государственная служба с правовой точки зрения является автономным административно-правовым институтом, следует видеть и современные тенденции по выделению государственной службы в особую подотрасль (отрасль) права, постоянно и непрерывно связанную с административным правом. В процессе кодификации правовой материал системно организуется: формулирующиеся нормативные положения посредством объединения, введения общих норм, норм-принципов и т. п. образуют структурные подразделения нормативной системы.

Следует отметить, что государственной службе присущ также особый административно-правовой режим. Он характеризуется целостной системой регулятивного воздействия на государственно-служебные отношения и специфическими приемами регулирования: особым порядком возникновения и осуществления прав и обязанностей, спецификой санкций, способов их реализации; действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную совокупность норм (принцип стабильности, общеобязательности, подчиненности и пр.).

Правовые средства, используемые в сфере государственной  службы, связаны едиными регулятивными  началами, т. е. все они функционируют в особой, характерной именно для этого правового режима среде. В специфическом юридическом режиме в системе государственной службы выделяются конкретные средства и приемы регулирования, существует специфика регулятивных свойств государственной службы. Вместе с тем здесь обнаруживается действие принципов, которые пронизывают все содержание государственной службы. Особенностями государственной службы являются специфические средства и приемы регулирования: дозволения, запреты, связывание, подчиненность, подотчетность и подконтрольность, доверие государства, верность служащих и т. д.

Среди важнейших  административно-правовых средств, используемых в институте государственной  службы и носящих публично-правовой характер, выделяются правовое стимулирование и правовое ограничение. Следует согласиться с мнением, согласно которому эти правовые средства имеют более широкий объем, чем традиционные методы правового регулирования, так как сам метод может выступать в качестве либо стимулирующего, либо ограничивающего фактора. Например, диспозитивный, рекомен-   

>>>667>>>

дательный и  поощрительный методы являются правостимулирую-щими по своему позитивному характеру  и поэтому могут включаться в  понятие "правовое стимулирование"(*1).

Правовое стимулирование, согласно общепризнанной точке зрения, включает в себя как "позитивные" (субъективные права, льготы, поощрения), так и "негативные" (запреты, обязанности, меры принуждения, взыскания, наказания) воздействия.

Институт государственной  службы включает в себя правовые нормы, которые устанавливают: формирование государственно-служебного правоотношения; должности, которые занимают служащие, осуществляющие от имени государства его функции; принципы службы; правовой статус служащего; прохождение службы; прекращение государственно-служебного отношения.

Этому институту  права соответствуют конкретные законодательные и нормативные  акты, устанавливающие все его  основные элементы. Например, ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" фиксирует  следующие общие под-институты: государственная должность; классификация государственных должностей; понятие государственного служащего и основы его правового положения; прохождение государственной службы. Государственно-служебные пединституты обусловлены комплексностью социально-правового института государственной службы; значение их определяется тем положением, которые они занимают в его структуре.

Деятельность  государственных служащих как субъектов  административного права характеризуется  применением не только регулятивных, но и диспозитивных методов; она опосредуется нормами материального и процессуального права, а также нормами одной отрасли права и правовыми установлениями многих других правовых отраслей и институтов.

Материальные  нормы в институте государственной службы устанавливают статутные положения, которые определяют принципиальные черты этого правового института. К материальным нормам относятся: принципы государственной службы; понятие государственного служащего; права, обязанности, правоограни-чения государственных служащих, льготы, гарантии и компенсации (правовой статус служащих); реестр государственных должностей; вопросы совместительства; способы замещения должности; испытательный срок; аттестация; служебная дисциплина и дисциплинарная ответственность; условия службы; способы и ос-

(*1) См.: Матузов  Н. И., Малъко А. В. Правовое  стимулирование в условиях становления  рыночных отношений // ГиП. 1995. №  4. С. 18.