Трансформации этнонациональной политики в РФ (конец XX – начало XXI века)

  Я думаю, что децентрализация обусловлена  разрушением вертикальной системы политического и идеологического контроля, характерного для советского периода.   

  Главной особенностью этнонациональной политики этого периода было формальное равноправие  регионов и фактическое их различие.

  С 1995 года перестали регистрироваться региональные законы, которые расходились с федеральными законами.

  Ряд специалистов полагает, что 1995 год знаменует  начало нового периода развития этнонациональной политики, «в течение которого наметились определенные процессы унификации законодательства и восстановления единства правового пространства России»⁸. Но реальные тенденции не позволяют говорить о каких-либо существенных изменениях. Действия Центра ограничивались лишь попытками регламентировать выходящий из-под его контроля процесс заключения двусторонних соглашений.

  Впрочем, Центр не оставался безучастным. Одной из попыток регламентации  рамок торга стало издание  в марте 1996 года указа президента, утвердившего «Положение о порядке  работы по разграничению предметов  ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации»⁹. Однако, закрепляя преобладание норм федеральных законов в работе по разграничению предметов ведения. И запрещая установление или изменение двусторонними договорами конституционного статуса субъектов Федерации, этот документ не смог серьезно изменить реальную политическую практику с учетом значения всего комплекса неформальных средств взаимодействия между Центром и регионами.    

     С 1998 года прекращается практика разработки и подписания договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. И все же следует признать, что в конкретных условиях середины – второй половины 1990-х годов двусторонние соглашения выступили в роли стабилизатора системы федеративных отношений. Я считаю, что это позволило сохранить единство страны.

  Исследователи неоднозначно оценивают этнонациональную политику Российской Федерации конца прошлого века. Высказываемые по этому поводу взгляды сводятся только к одному общему знаменателю: данный процесс противоречив в своих проявлениях и неоднозначен по своей сущности. Некоторые ученые усматривают в этом процессе существенную угрозу территориальной целостности России.

  Ряд других исследователей полагают, что  суверенизация республик представляет собой лишь частный вариант перехода общества к саморегулированию экономической системы, самоорганизации производственной деятельности на местах. Представители третьей позиции исходят из того, что характерной чертой этнической политики России последнего десятилетия XX века было противоборство Центра и периферии, представляющее собой непрерывный процесс выяснения отношений по вопросу: как будут распределяться властные полномочия в государстве?

  Практически всеми экспертами признается, что  в 1990-е годы на смену всеобъемлющему контролю Центра над регионами (характерному для советского периода) пришли компромиссные стратегии политического торга.

  На  мой взгляд, этнонациональная политика РФ в конце XX века стихийна. Со стороны государства этнонациональная политика была лишь ответной реакцией на требования республиканских элит. Федеральная власть шла на уступки для того, чтобы обеспечить себе поддержку со стороны республик. Положение власти было не достаточно сильное в связи становлением новой системы. В целом, этнонациональную политику данного периода можно оценивать как положительную. Федеральный центр не вмешивался во внутренние дела республик, не навязывал свои решения. Я думаю, что такая политика не несла угрозу территориальной целостности России. Наоборот, доверие со стороны центра вызывало в республиках  чувство единства. А то, что в некоторых республиках наблюдались сепаратистские тенденции, я думаю что, это связано не только с  этнической политикой данного периода, проводимой государством. Сепаратистские настроения существовали всегда, во все времена. Различались они только степенью активности. На степень активности влияют многие факторы такие как, экономическая ситуация в стране, социальная политика в целом и политика, проводимая властями самих республик.

  Я считаю, что этническая политика Российской Федерации в конце прошлого века была близка к демократическим принципам, не потому что государство стремилось к установлению демократии. Главной причиной был низкий уровень легитимации федерального центра и нестабильность власти, которую я уже ранее указывала. Этнонациональная политика была близка к демократии фактической, а не формальной, которая наблюдается в наши дни. Но  об этом будет идти речь во второй главе моей работы. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

  2. ТЕНДЕНЦИИ ЦЕНТРАЛИЗАЦИИ В ЭТНОНАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКЕ В РОССИИ В НАЧАЛЕ XXI ВЕКА

  С приходом к власти В.В.Путина курс этнонациональной политики Российской Федерации кардинально изменился. Думаю, что ключевыми идеями этнической политики начала XXI века являются создание единой вертикали власти и ограничение политической роли региональной элиты, прежде всего лидеров республик. Эти задачи прямо или косвенно были поставлены в первых же законодательных инициативах президента. В своем первом Послании Федеральному Собранию в 2000 году президент отмечает: « У нас еще нет полноценного федеративного государства. Хочу это подчеркнуть: у нас есть, у нас создано децентрализованное государство»¹⁰. Хотелось бы заметить, что федеративное государство по определению должно быть децентрализовано. Поскольку основывается на отношениях, предполагающих сохранение за центральной властью лишь узкого круга базовых функций управления и передачу всех остальных региональным властям.

  Прежде  всего, была изменена процедура представительства региональных руководителей в Совете Федерации: глава исполнительной власти и спикер региональной думы должны оставить свои места в Совете Федерации: глава исполнительной власти - в пользу представителя, которого он назначал сам, спикер - в пользу делегата от представительного органа, избранного этим органом. Чтобы оправдать это начинание, В.Путин сослался на конкуренцию властей, которая обеспечивает действие принципа разделения властей, вследствие чего глава исполнительной власти не должен принимать участие в создании федерального законодательства. Это решение лишило руководителей регионов значительного веса в общенациональной политике за счет утраты ими парламентского иммунитета. По сути, сегодня места в Совете Федерации почти открыто покупаются представителями крупного бизнеса или используются Администрацией Президента в качестве временного пристанища для чиновников федеральной номенклатуры. Лидеры регионов были хоть  в какой-то мере  ответственны за свои решения перед избирателями, в то время как меру ответственности назначенцев весьма сложно определить. Более того, лидеры регионов отныне оказались под бдительной президентской опекой: глава государства может при некоторых условиях сместить с должности главу исполнительной власти региона и распустить его законодательный орган.

  Реформа Совета Федерации РФ и установление нового порядка его формирования, вызванные, по мнению ряда экспертов, противоречивой природой этого органа, привели к значительному уменьшению его роли в реальной политической практике и как следствие – практически устранили канал давления региональных властей на федеральный Центр.

  Другой  элемент новой административной реформы, направленной на выстраивание единой вертикали власти,- создание семи административных округов, которых на сегодняшний день насчитывается уже восемь, во главе с полномочными представителями президента. Попытки усилить контроль Москвы над регионами с помощью создания промежуточных административных структур, объединяющих сразу несколько регионов, предпринимались и раньше. Недолго просуществовавшие совнархозы можно считать предтечами нынешних федеральных округов. Состав полпредов вряд ли позволяет надеяться на успешность этого начинания: пятеро из восьми генералы, не имеющие опыта управления территориями. Сила и натиск не помогли генералам выиграть чеченскую кампанию, и еще меньше вероятность того, что они помогут утверждению федеральных округов в жизни России. Конкуренция между федеральными чиновниками и полпредами может стать основной причиной провала идеи федеральных округов. У федеральных чиновников есть возможность блокировать активность окружного начальства в тех сферах, которые вызывают у них тревогу.

  Настораживает региональных лидеров и прямое вмешательство  президентских полпредов в избирательный  процесс, и прежде всего использование  административных ресурсов для проведения выборов глав регионов по сценариям, благоприятным для Кремля.

    В кадровой области идет укрепление руководства федеральных ведомств в регионах. Речь идёт, прежде всего, о представителях президента, призванных осуществлять координацию деятельности всех федеральных органов (только в январе 2000-го президент сменил своих представителей в 17 регионах, в остальных же субъектах Федерации они пребывали в подвешенном состоянии исполняющих обязанности), о руководителях силовых структур¹¹.

    В финансовой области это ужесточение контроля над целевым расходованием средств федерального бюджета в регионах с помощью отделений Федерального казначейства РФ, имеющихся везде, кроме Татарстана¹². В 2000 году в порядке эксперимента в некоторых наиболее дотационных регионах, как, например, в Тыве, через казначейства (здесь они есть в городах и районах) осуществляются все без исключения платежи.

  В правовой области это принятие двух принципиально важных законов - о разграничении полномочий между органами власти и об основных принципах организации государственной власти в регионах, - унифицирующих и устанавливающих жёсткие рамки. Это также распространение практики, посредством которой региональные законодательства приводятся в соответствие с федеральным законодательством. Направлен, прежде всего, на наиболее сильных и строптивых его нарушителей, таких, как Башкирия и Татарстан.

  Наибольшее  влияние на развитие этнополитической ситуации в России может оказать  та часть административных реформ, которая предусматривает изменение  пропорций в распределении налогов, идущих в федеральные и региональные бюджеты. При этом больше всего пострадала муниципальная часть регионального бюджета, сократившись с 32 до 17%¹³. Между тем расходы муниципалитетов не уменьшились, следовательно, дефицит городов и сел возрос.

  Введение  Налогового кодекса обеспечило существенное изменение финансового баланса между региональными и федеральным бюджетами. При этом ощутимо ограничена  финансовая самостоятельность регионов, «сделав их гораздо более зависимыми от федерального центра».¹⁴

  Поскольку ключевым направлением федеративной реформы  было приведение в соответствие федерального и регионального законодательства, одной из составляющих этих преобразований стал отказ от института двусторонних соглашений. Курс, взятый новой властью на расторжение этих договоров, привел к тому, что действие 38 из них было прекращено, а остальные 8 перестали действовать де-факто¹⁵. Вместе с тем, оценивая развитие федеративных отношений на предыдущем этапе, Путин заявил о легитимности характера соглашений такого рода¹⁶. По сути, он признал, что на определенном этапе практика заключения двусторонних договоров была оправданной и необходимой. Кроме того, хотя и подавляющее большинство соглашений было расторгнуто, тем не менее, часть все же продолжала действовать, пусть и не в полном объеме, Центр прибегнул лишь к корректировке их положений. В частности, договор, заключенный с Республикой Татарстан, имел особое юридическое значение для Конституции самой республики. Кроме того, процесс вытеснения значительной части двусторонних договоров из сферы российского государственного права происходил не сразу, а постепенно: сначала Центр ставил своей целью лишь более четкую регламентацию процесса их заключения.

  Стремление  регионов расторгнуть заключенные  договоры превратилось в своеобразный «парад»: один за другим субъекты Федерации заявляли о своей готовности прекратить действие соглашений. На мой взгляд, это делалось главным образом из стратегических соображений, с целью демонстрации лояльности федеральным властям в обмен на представление привилегий в дальнейшем. 

  Достаточно  глубокая трансформация этнонациональной политики была осуществлена в результате инициатив, предложенных Путиным в ответ на трагедию в Беслане. Изменение порядка формирования органов исполнительной власти субъектов Федерации. Институт прямых выборов должностных лиц региональных администраций был отменен, всенародное голосование заменено процедурой, которая применяется при утверждении председателя федерального правительства¹⁷. Формально глав республик, краев и областей избирают региональные законодательные собрания, однако кандидата на избрание местным законодателям представляет президент РФ. Эту реформу приняли неоднозначно. Сторонники президента объясняли тем, что избрание губернаторов рядовым электоратом нередко сопровождается подкупом избирателей местными олигархами, в результате к власти приходили коррумпированные политики. Критики считают, что реформа была направлена на то, чтобы нейтрализовать политическую оппозицию в регионах. Я считаю, что реформа была направлена на то, чтобы не допустить к власти сепаратистки настроенных лиц. Также необходимо отметить, что данная реформа противоречит демократическим принципам.

  Трансформации этнонациональной политики коснулись  и таких сфер, как образование  и культура. Государственной Думой  был принят Закон «О русском языке  как государственном языке России», суть которого сводится к тому, что в Российской Федерации государственные языки республик должны использовать алфавиты только на основе кириллицы. При его обсуждении выдвигались два основных тезиса: во-первых, признание русских «единственным государствообразующим народом», во-вторых, «признание России мононациональной, а не многонациональной страной». В таком же направлении обсуждается идея пересмотра Концепции государственной национальной политики, принятой во времена Ельцина, и прежде всего замена принятой там формулы «все коренные народы России являются государствообразующими» на идею исключительности – «русские являются государствообразующим народом России»¹⁸.

  Как только этот закон был принят, даже в Карелии, которая считается  относительно спокойным и тихим регионом, оживились национальные движения. Представители национальных общественных организаций республик в декабре 2002 года высказались против законопроекта, заявив, что он «ставит под сомнение перспективу дальнейшего развития и признания национальных языков Карелии»¹⁹. Госсовет Татарстана обратился к Президенту России, а затем в Конституционный суд РФ, ссылаясь на неконституционность этого нормативного актом²⁰. На мой взгляд, данный закон может возродить этнический сепаратизм в ряде республик.