Финансирование избирательного процесса

     Ответственность за поступление и расходование средств фонда несет кандидат, его полномочный представитель, а на выборах в Государственную Думу по общефедеральному округу -- избирательное объединение (блок). При этом юридическая ответственность до настоящего времени не определена.

     В избирательных фондах должны сосредотачиваться все средства, затрачиваемые на избирательные кампании любыми участниками выборов (кроме избирательных комиссий). Законодательство устанавливает предельные размеры взносов и расходов. Избирательный фонд создается, функционирует и ликвидируется в установленном избирательным законодательством порядке. Требование создания избирательного фонда до регистрации кандидата впервые появилось в федеральном законодательстве в сентябре 1997 года. Ранее фонды создавались только после регистрации кандидата, что не позволяло финансировать из них расходы на стадии сбора подписей и регистрации кандидата (списка кандидатов).

     Избирательный фонд считается созданным со дня открытия специального избирательного счета в банке. В настоящее время счет должен быть открыт, как правило, в Сбербанке России. Необходимыми предпосылками открытия счета для кандидата являются:

     а) письменное уведомление соответствующей избирательной комиссии о начале сбора подписей избирателей в поддержку кандидата при наличии согласия на эту акцию со стороны последнего;

     б) разрешение избирательной комиссии, для получения которого кандидат должен письменно обратиться в комиссию;

     в) заявление кандидата в банк об открытии счета. Сбербанк России приравнивает названный счет по правовому статусу к счетам по вкладам физических лиц. На них распространяется действие Инструкции Сбербанка России "О порядке совершения операций по вкладам физических лиц" от 16 октября 2001 г., но на эти счета не распространяется тайна вклада, они носят целевой характер, а владелец и вкладчики (жертвователи) не являются собственниками средств, не определяют срок вклада, не могут изменить вид вклада и др.

     Кандидат, избирательное объединение (блок) обязаны информировать соответствующую комиссию об открытии счета. Применительно к кандидатам и спискам кандидатов законодательство до последнего времени твердо стоит на позиции: один кандидат (список кандидатов) -- один фонд -- один счет. Порядок открытия специального счета избирательному объединению (блоку) в принципе не может существенно отличаться от такового применительно к кандидату. Тем не менее различия имеются, так как правовой режим этих счетов иной. Речь идет о счетах юридических лиц.

     Счет избирательного объединения (блока) открывается уполномоченными представителями по финансовым вопросам, число которых не может быть меньше двух (соответственно с правом первой и второй подписи). Назначение уполномоченных, определение их полномочий, прекращение полномочий -- прерогативы избирательного объединения (блока). Избирательные комиссии осуществляют регистрацию уполномоченных по финансовым вопросам на основании представленных документов, в число которых входит решение о назначении уполномоченным, доверенность с указанием полномочий (право открытия и закрытия счета, право распоряжения средствами счета, право учета средств фонда, право представления финансовых отчетов в комиссию и др.). Порядок назначения уполномоченных, их регистрации устанавливаются Центральной избирательной комиссией и избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации.

     Избирательный блок не является юридическим лицом в отличие от избирательного объединения. На практике открытие и ведение счета избирательного блока осуществляется его уполномоченными представителями, которые назначены с учетом интересов отдельных избирательных объединений. Однако избирательный блок, в отличие от избирательного объединения, должен заранее решить вопрос о порядке возмещения стоимости бесплатно предоставленных средствами массовой информации, оформив отношения документально. В целях недопущения обладания одним кандидатом двумя избирательными фондами законодательство запрещает создание избирательных фондов кандидатам, которые находятся только в списке кандидатов. В этом случае все кандидаты из списка обслуживаются одним избирательным фондом, открытым избирательным объединением (блоком).

     Избирательный фонд считается ликвидированным в момент закрытия специального избирательного счета. Основаниями для закрытия счета являются:

     а) отказ избирательной комиссии в регистрации кандидата (списка кандидатов);

     б) отказ кандидата, избирательного объединения (блока) от регистрации или пропуск сроков регистрации;

     в) представление итогового финансового отчета после выборов;

     г) отмена, аннулирование регистрации кандидата, списка кандидатов.

     Таким образом, избирательный фонд создается и функционирует только за счет разрешенных законом источников и в предусмотренных законом параметрах, поэтому его не следует отождествлять со всеми средствами, которые находятся на специальном избирательном счете, так как среди них могут быть неправомерные пожертвования и взносы.

     2.2 Порядок формирования избирательных фондов

     Избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков могут создаваться за счёт:

• собственных средств кандидата, избирательного объединения (блока);
• средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением (блоком);
• добровольных пожертвований граждан;
• добровольных пожертвований юридических лиц.
• средств, выделенных кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку соответствующей избирательной комиссией, в случае, если это предусмотрено законом.

     Законодательство не содержит норм, обязывающих комиссии предоставлять такие средства, предусматривая лишь возможность их выделения. Представляется, что подобный подход не соответствует роли и ответственности государства за создание заранее известных и определенных условий выборов. Участие государства в прямом финансировании избирательных кампаний кандидатов необходимо по следующим причинам:

     во-первых, государственное финансирование подчеркивает не частный, а публично-правовой характер соперничества кандидатов за обладание государственной властью;

     во-вторых, гарантированные бюджетные средства несколько смягчают финансовые проблемы избирательных кампаний, что важно для отдельных кандидатов и партий;

     в-третьих, выделение бюджетных средств дает государству дополнительный аргумент для введения жесткого финансового контроля над поступлением и расходованием не только бюджетных, но и иных средств избирательных фондов;

     наконец, в-четвёртых, немаловажно и то обстоятельство, что выборы выполняют общественно полезные функции.

     Особый правовой режим существует в отношении добровольных взносов и пожертвований юридических лиц и организаций. Законодательство запрещает вносить пожертвования в избирательные фонды некоторым жертвователям. Ими не могут быть:

• иностранные государства и юридические лица;
• российские юридические лица с иностранным участием, если на день официального опубликования решения о назначении выборов доля иностранного участия в их уставном капитале превышает 30 процентов; рамочный Федеральный закон ужесточает требование в отношении открытых акционерных обществ, где доля иностранного капитала фиксируется на день составления списка акционеров за год, который предшествует году опубликования решения о назначении выборов;
• международные организации и международные общественные движения;
• органы государственной власти и органы местного самоуправления;
• государственные и муниципальные организации и учреждения;
• воинские части, военные учреждения и организации, правоохранительные органы;
• благотворительные организации и религиозные объединения и учрежденные ими организации;
• юридические лица, которые зарегистрированы менее чем за один год до дня голосования, а также имеющие на день официального опубликования решения о назначении выборов государственную или муниципальную долю в уставном капитале более 30 процентов;
• анонимные жертвователи;
• иностранцы (кроме тех, которые имеют избирательные права на муниципальных выборах в соответствии с международным договором Российской Федерации) и лица без гражданства.

     Основания запретов различны. В одних случаях запрет основывается на том, что юридическое лицо, организация финансируются из-за рубежа, а потому не должны влиять на борьбу за власть посредством выборов. В других -- вследствие особенностей финансирования самой организации (бюджетные организации, благотворительные организации), поэтому речь идет о средствах, целевое назначение которых заранее определено и не соответствует целям выборов, и в третьих -- вследствие отделения от государства (религиозные объединения). На практике возникают проблемы, связанные с квалификацией жертвователя как анонимного. Рамочный Федеральный закон считает анонимным жертвователя в случаях, когда гражданин не указал хотя бы одно из следующих сведений: фамилия, имя и отчество, адрес места жительства либо указал недостоверные сведения о себе; юридическое лицо не указало любое из следующих сведений: ИНН, название, банковские реквизиты либо указало недостоверные сведения. Прежний рамочный Федеральный закон признавал жертвователя анонимным также при отсутствии указания гражданином даты рождения, а юридическим лицом -- даты регистрации, отметки об отсутствии государственной, или муниципальной, или иностранной доли в уставном (складочном) капитале либо о наличии таковой доли с указанием ее размера. Однако при внесении пожертвования требуется указать значительно больше сведений по сравнению со сведениями, отсутствие которых влечет анонимность жертвователя. Так, гражданин, кроме названных выше сведений, должен также указать серию и номер паспорта или заменяющего его документа, дату рождения, сведения о гражданстве. При внесении пожертвования юридическим лицом, кроме ИНН, названия и банковских реквизитов жертвователя, должны быть указаны: дата регистрации, отметка об отсутствии или наличии доли государственного, муниципального или иностранного капитала, сведения об отсутствии в числе учредителей государственных и муниципальных органов, юридических лиц, которым запрещено быть жертвователями. Соответственно отсутствие, например, даты регистрации юридического лица, указания на долю иностранного капитала и другое не влечет признания жертвователя анонимным. Однако при недостоверности этих, равно как и любых других, сведений о жертвователе он признается анонимным.

     Субъекты Российской Федерации не вправе устанавливать дополнительные запреты и ограничения на внесение пожертвований со стороны юридических лиц. Вместе с тем они обязаны устанавливать предельные размеры таких пожертвований.

     Таким образом, законодатель определяет чёткий перечень возможных источников финансирования избирательных фондов.

     2.3 Направления расходования средств избирательных фондов

     Средства избирательных фондов имеют строго целевое назначение. Они могут использоваться только на покрытие расходов, связанных с проведением избирательной кампании. Рамочный Федеральный закон определил следующие направления расходов избирательных фондов:

     а) финансовое обеспечение организационно-технических мер, направленных на сбор подписей в поддержку выдвижения кандидата (списка кандидатов), в том числе на оплату труда лиц, привлекаемых для сбора подписей избирателей;

     б) предвыборная агитация, а также оплата работ (услуг) информационного и консультационного характера;

     в) оплата других работ (услуг), выполненных (оказанных) юридическими лицами или гражданами, а также покрытие иных расходов, непосредственно связанных с проведением кандидатами, избирательными объединениями (блоками) своей избирательной кампании;

     г) внесение избирательного залога.

     Финансовое обеспечение организационно-технических мер, направленных на сбор подписей в поддержку выдвижения кандидата (списка кандидатов), -- новое направление, предусмотренное впервые только новым избирательным законодательством. Ранее расходы на выборы из избирательного фонда "юридически" могли производиться только после регистрации кандидата (списка кандидатов), поэтому расходы по сбору подписей не учитывались в финансовых отчетах.

     К финансовому обеспечению организационно-технических мер, направленных на сбор подписей, можно отнести: оплату бумаги и изготовления бланков подписных листов, оплату аренды помещения для сбора подписей, канцелярских принадлежностей, оплату расходов по доставке подписных листов и другие.

     Содержание расходов на предвыборную агитацию пока четко не определено. До последнего времени финансирование расходов на предвыборную агитацию считалось единственным направлением расходов избирательных фондов. В свою очередь, эти расходы, судя по приложениям к финансовым отчетам Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, делились на следующие виды: расходы на предвыборную агитацию через электронные средства массовой информации, через периодические печатные издания, расходы на проведение публичных предвыборных мероприятий (собрания, митинги, шествия и т. п.), расходы по выпуску и распространению печатных изданий (листовки, плакаты, реклама), аудио- и видеопродукции, другие расходы, связанные с предвыборной агитацией.