Міста-землі  Берлин, Бремен і Гамбург мають  свої особливості адміністративного  устрою. Берлин в адміністративному  відношенні ділиться на райони, які  управляються самоврядуванням, але  не мають права громад: вони не приймають  власний устав і не мають фінансову  самостійність.

     Бремен  складається із двох громад (Бремен і Бременхафен), будучи одночасно  землею й об'єднанням громад. Гамбург  – одночасно земля й громада, що підрозділяється на міські райони.

     Система місцевого управління створюється  в округах. Вона формується урядовими  закладами землі, діє по їхніх  прямих вказівках і підкоряється їм у всій своїй діяльності.

     Органом управління в окрузі є урядовий президент, призначуваний урядом або прем'єр-міністром  землі й підпорядковується міністрові внутрішніх справ землі. При урядовому президенті утвориться урядова президія, що є не колегіальним органом управління, а апаратом урядового президента, тобто групою чиновників, що відають окремими адміністративними питаннями.

     Урядовим  президентам підлеглі голови місцевої адміністрації в повітах –  ландрати, або повітових директорів. Ці посадові особи разом зі створюваними при них управами й дирекціями виступають як частина державної (земельної) адміністрації на рівні повіту. Паралельно з ними в повітах існують і  органи місцевого самоврядування. Там  утворяться виборні органи, що представляють  населення повіту. Порядок формування цих органів і їхніх повноважень  регламентуються положеннями про  повіти, які приймаються в кожній землі.

     Що  стосується громад, то відповідно до законодавства  ФРН громада є корпорацією  публічного права, що володіє правом самоврядування в місцевих справах. Сфера самоврядування визначається законами земель і охоплює в основному  питання комунального господарства. Земельні конституції звичайно відносять  до компетенції громад наступні питання: управління спільним комунальним майном і спільними комунальними підприємствами; місцевий транспорт і дорожнє  будівництво; комунальні послуги; місцева  поліція й пожежна охорона; місцеві  культурні установи; соціальні установи (будинки пристарілих); спортивні  установи (стадіони, басейни й т.п. ) і ін. Але які саме завдання окремі громади можуть вирішувати самостійно в конституціях детально не визначено. Общинні влади функціонують і  як виконавчі органи держави, і як самостійні політичні органи, що здійснюють певні самоуправлінські функції.

     Ціль  комунального самоврядування – активізувати проживаюче в громадах населення  для вирішення суспільних справ  і тим самим практикувати демократію на низовому рівні.

     Структура комунального самоврядування визначається Положенням про громади, що приймається  у вигляді земельного закону. Хоча всі землі в принципі висловлюються  за уніфікацію общинного пристрою, на практиці зложилася значна строкатість  форм общинного самоврядування. У  Північній Німеччині не тільки представницький, але й виконавчий орган (магістрат) здійснює свої повноваження на колегіальній основі. Голова магістрату ніякими  особливими повноваженнями, крім почесних, не користується. Інша система склалася в Південній Німеччині. Тут обирають не тільки общинну раду як представницький  орган, але й бургомістра як одноособову  главу виконавчої влади. У Рейнській  області главу виконавчої влади (директора) наймає виборна общинна  рада й доручає йому функції управління й керування місцевою адміністрацією. При цій системі глава виконавчої влади громади є просто найманим керуючої (менеджером), що не зв'язаний політичними узами з населенням громади.

     Зазначені різновиди не виключають численних  варіацій, властивих окремим землям, а часом проявляються в рамках однієї й тієї ж землі.

     4. Служба у територіальних  органах влади

     У Германії, як і в багатьох державах Західної Європи, інститут професійного чиновництва (або чиновне право) структурно є одній з найважливіших  частин Особливого адміністративного  права. Теоретичному дослідженню правових питань публічної служби Німеччині, проблемам сучасного чиновного  права, професійного чиновництва, встановлення правового статусу чиновників і  інших осіб, що знаходяться на публічній  службі, в німецькій літературі присвячена безліч робіт, підручників практичних посібників. У Вищому Адміністративному  суді Німеччини також аналізуються і вирішуються багато питань вживання чинного законодавства про професійне чиновництво. З об'єднанням Німеччини  в 1990 р. питання публічної служби стали обговорюватися ще активніше. У нових землях ФРН останніми роками відбувалося становлення нового законодавчого регулювання публічно-службових стосунків. Деякі аспекти публічно-службового законодавства ФРН розглядалися і українськими ученими. В даний час у ФРН, як і в інших державах із стабільною системою публічної служби, йде активний пошук доріг вдосконалення і реформування чиновного законодавства [10].

     Передбачається, що інші закони регулюватимуть правовий статус "простих" службовців і  технічного персоналу, зайнятих роботою  в органах публічної влади. Залежно  від вибраної моделі державної служби необхідно формувати систему  законодавства про державну службу, що визначає ознаки (обов'язкові межі) поняття державного службовця, категорії  службовців, класифікацію державних  посад і критерії їх заміщення, привілеї чиновників, вирішальне питання проходження  служби і підвищення по службі і  багато що інше. Такі положення є  в законах  багатьох країн з  федеральним державним пристроєм. Згідно п. 1 ст. 75 Основного закону Німеччини, Федерація визначає "рамкову" компетенцію для встановлення правовідносин  на державній службі в землях, общинах  і інших утвореннях і організаціях державного права. Закон про правове  положення державних службовців (закон-рамка) закріплює керівні  і об'єднуючі початки чиновного  права ФРН. У гл. 1 цього закону (§ 1—120) містяться положення, адресовані законодавцеві земель, який розробляє  і ухвалює закони, що діють на своїй території, про державну службу; друга глава згаданого закону (§ 121—133) включає розпорядження, що діють безпосередньо і одноманітно  як у Федерації, так і в землях Німеччини. Згідно ст. 174а Основного  закону Німеччини, Федерація має  конкуруюче законодавство в області  оплати службової діяльності і забезпечення державних службовців на державній  службі. Федеральний закон про  посадові оклади державних службовців оптимальним чином об'єднав федеральне і земляне законодавства в  даній сфері. Земельні закони про посадові оклади лише трохи відрізняються від федерального. Правове положення державних земель, що служать, в Германії і підлеглих цим органам земель комунальної самоврядності безпосередньо регулюється їх власними законодавчими актами. При цьому Федерація має право приймати нормативні акти, рамкові розпорядження. Проте в даному випадку є два обмеження: а) у виданні федеральних нормативних актів має бути реальна потреба, тобто ухвалення закону обумовлене необхідністю врегулювання стосунків на державній службі; б) встановлюються лише ті рамкові нормативні акти і розпорядження, які не зачіпають прав і свобод громадян, а відносяться лише до визначенню правового положення державних службовців. Аналіз сучасного законодавства про державну службу в Україні пропозицій учених, що містяться в наукових працях, приводить до однозначного виводу, що реформування державної служби проводиться сьогодні більшою мірою з врахуванням досвіду ФРН. Проте, запозичуючи корисне із законодавства про публічну службу Німеччини (або якийсь іншої країни), не слід повторювати чужих помилок. У Германії впродовж декількох років йде дискусія про ліквідацію чиновників, тобто спеціального вигляду державних службовців, що мають особливий статус. Як правило, ці вимоги обгрунтовуються наявністю у чиновників багатьох "привілеїв", "неповоротким і громіздким персоналом управління", "численністю чиновників" і ін. Крім того, поважно враховувати специфічні умови сучасної української державно-правової, політичної і суспільної ситуації. Та і світова практика реформування інституту державної служби показує, що в кожній країні, не дивлячись на облік традиційних положень публічної служби, в ухвалюваних нових законах містяться певні особливості правового державно-службового регулювання. Видний німецький учений-адміністратівіст професор У. Баттіс відзначає, що земельні закони про чиновників нових земель Німеччини не обмежуються простим перенесенням в ухвалювані закони "рамкових" положень федерального закону про чиновників, а враховують в різному об'ємі і особливі суспільні і державні умови. У західній теорії використовуються поняття "Публічна служба", "професійне чиновництво", "чиновництво". Історично чиновництво створювалося для виконання службових обов'язків. У чиновному праві країн західної Європи чиновника визначають як носія особливих державних функцій. Саме виходячи з цього ознаки чиновники виділяються з числа інших осіб, що працюють по найму в системі державної служби. Чиновник — носій публічно-правових функцій. Ця теорія набула найбільш широкого поширення в Західній Європі. В Германії чиновник — це особа, що полягає в особливих службових стосунках з державою (землею), причому ці стосунки характеризуються виконанням державно-правових функцій і пов'язують чиновника з державою відношенням вірності (і довіри з боку держави, тобто наділу його особливими владними публічно-правовими повноваженнями). Німецьке законодавство підрозділяє всіх осіб, що знаходяться на державній службі, на чиновників, службовців і робітників. Чиновники — це особи, що виконують публічно-правові функції на службі в союзу (федерації), землі, органу самоврядності або в інших установах. Правове положення федеральних чиновників регулюється двома найважливішими законами: Федеральним законом про державних службовців (у ред. від 27 лютого 1985 р.) і Федеральним законом про правове положення чиновників (у ред. від 27 лютого 1985 р.). Землями Німеччини ухвалені власні закони що встановлюють правове положення чиновників землі; при цьому потрібна строга відповідність цих законів положенням Федерального закону. Особливі права і обов'язки чиновництва на відміну від інших осіб, що працюють по найму, виражаються, наприклад, в порядку призначення на цю посаду (не шляхом укладення договору про прийом на роботу, як для службовців); в порядку звільнення з посади (як правило, після досягнення певного віку з відходом на пенсію). Відповідальність за дії чиновників перед третіми особами у всіх випадках несуть установи публічного права — працедавці чиновника, а справи про провину чиновників по службі розглядаються особливими судами, але не судами по розгляду трудових суперечок, як це має місце відносно робітників і службовців. Чиновники обмежуються в праві вільного вираження думок: вони не мають права брати участь в страйках. На думку законодавців і теоретиків німецького адміністративного права, держава має повне право вимагати від чиновників політичної благонадійності і відданості, оскільки вони служать всьому народові, а не якій-небудь політичній партії. Як найважливіший принцип професійного чиновництва встановлюється внепартійность державної служби і чиновників. Публічна служба у ФРН — це діяльність на службі юридичної особи публічного права. Під формальне поняття державної служби окрім чиновників підпадають також судді, професійні солдати, солдати за контрактом на визначений час і службовці разом з робітниками, які перебувають на службі юридичної особи публічного права. Чиновництво в землях ФРН (особливо в так званих "старих" землях ФРН) через численність поліцейських чиновників і вчителів (вчитель в Германії — чиновник) складає більшість, тобто чиновників більше, ніж що просто служать і робітників, зайнятих на державній службі. Публічна служба в Германії — це професійна діяльність, що полягає у виконанні певними суб'єктами публічно-правових функцій в органах федеральної державної влади, земельних органах, общинах і інших суб'єктах публічного права. До державної служби відносяться: а) професійні судді, які виконують функції правосуддя; б) професійні військові; у) міністри, члени дирекції федерального банку; г) чиновники, що здійснюють управлінські функції. У США, наприклад, законодавство виділяє політичних службовців (зокрема, осіб, вибраних парламентом на вищі державні посади) [10].

     Особи, що працюють по найму в державній  адміністрації і виконуючі покладені  на них "державні доручення" або "функції", спеціальним законодавством поставлені в особливе правове положення, відмінне від положення інших громадян. Інститут професійного чиновництва традиційний для Німеччини. Чиновник — це справжня професія, для якої потрібна спеціальна освіта і складання відповідних державних іспитів, а також наявність професійних переконань.

     Професійно  виконуючи вибрану на все життя  діяльність, чиновники повинні гарантувати  стабільність держави, бездоганність  управлінської діяльності, її незалежність від політичних змін, які відбуваються в суспільстві регулярно. Чиновників в Германії слід відрізняти від так  званих "почесних" чиновників (бургомістр, почесний член окружного управління, торгівельний суддя, судовий засідатель, почесний адміністративний суддя, засідатель в дисциплінарному суді і т. д.). Це чиновники, що тимчасово виконують  свої функції. Їх діяльність здійснюється на виборних початках в рамках комунального управління. Почесні чиновники підлягають державно-службовим правовідношенням (§ 177 Федерального закону про чиновників), і їх призначення проводиться  з формулюванням "вступає в  службове правовідношення як почесний чиновник". Єдність державної  служби Німеччині забезпечується загальною  для всіх її рівнів і видів системою звань, чинів, рангів, єдиними правилами  проходження служби, встановленими  правами, обов'язками, обмеженнями і  гарантіями, пенсійним забезпеченням  і оплатою праці. Слід погодитися з думкою А. Ф. Ноздрачева про те, що єдність принципів державної  служби не протиречить принципам  федералізму і місцевої самоврядності. Для всіх державних службовців, де б вони не служили, повинні діяти: загальні переліки прав і обов'язків, обмежень і гарантій; загальні системи  підготовки кадрів, контролю компетентності; загальні стандарти державної служби; загальна система запобігання порушенням і боротьбі з корупцією. Єдність  державної служби не може бути забезпечене  поза єдиною системою посад і чинів, єдиним порядком проходження державної  служби [7].

     Невід'ємним  правом кожного громадянина є  доступ у своїй країні до державної  служби і служби в органах місцевого  самоврядування на загальних для  всіх умовах рівності. В частині  другій ст. 38 Конституції України  проголошується, що громадяни України  користуються рівним правом доступу  до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.

     Ця  норма щодо користування рівним правом доступу до публічної служби доповнюється міжнародними правовими нормами, які  визнані Україною. Зокрема, згідно зі ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права кожен громадянин повинен мати право і можливість допускатися у своїй країні на загальних умовах рівності до публічної  служби без будь-якої дискримінації  та без необґрунтованих обмежень. У ст. 2 Пакту встановлено, що кожна  держава має поважати та забезпечувати  всім особам, які перебувають на її території та під її юрисдикцією, права, визнані у цьому Пакті, без будь-якої різниці, як-то стосовно раси, кольору шкіри, статі, мови, релігії, політичних або інших переконань, національного або соціального  походження, майнового становища, народження або іншої обставини.

     Правове регулювання порядку доступу  до державної служби і служби в  органах місцевого самоврядування на загальних для усіх громадян умовах рівності є одним із центральних  питань реалізації принципу верховенства права в цій важливій для суспільства  сфері людської діяльності і однією із умов демократизації суспільного  життя в цілому.

     Основою для створення правового механізму, який може гарантувати доступ на публічну службу на принципах рівності і достойностей громадян, є відбірний характер процедур прийняття на посади публічної служби і процедур усіх подальших призначень при просуванні по державній службі.

     Інституту кадрового резерву не існує. Призначення  на посади при просуванні по службі здійснюється за конкурсом. Просування поза конкурсом пов'язане з виконанням упродовж двох років роботи, яка відповідає більш високій посаді, ніж передбачено присвоєним рангом.

     У Німеччині застосовують особливі відбірні процедури, які відрізняються своєю  поетапністю. Статус чиновника найвищої категорії А можна набути після  поетапного відбору і вільного прийняття  на кадрову службу. Кандидат на кадрову  службу з університетською освітою (переважно юристи) має успішно  скласти перший державний іспит  і пройти відбір на підготовчу службу. Відібрані кандидати проходять  упродовж двох-трьох років підготовчу службу (приблизно 70 відсотків цього  часу припадає на стажування на різних посадах і в органах різного  рівня і 30 відсотків - на навчання). Вони мають витримати другий державний  іспит і отримати звання "асесора", яке засвідчує здатність займати  посади на кадровій службі і потім  успішно пройти процедуру відбору  на вакантну посаду.