Государственное регулирование государственного и муниципального заказа

     Федеральный закон № 97-ФЗ от 6 мая 1999 года «О конкурсах  на поставку продукции для федеральных  государственных нужд»⁷, Определил официальные печатные издания, где должны публиковаться извещения о проведении торгов, но данный закон урегулировал исключительно порядок проведения конкурса и фактически лишил заказчика права закупать продукцию менее сложными процедурами как запрос котировок и закупку у единственного поставщика.

     Следовательно, существовавшее законодательство в  сфере размещения государственных  и муниципальных заказов нуждалось  в комплексном совершенствовании  и доработке.

     С этой целью Правительство страны поручило Минэкономики России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной   власти и с участием органов власти субъектов Российской Федерации подготовить проект нового федерального закона «О закупках и поставках продукции для государственных нужд». В соответствии с концепцией данного законопроекта предполагалось обобщить положения всех действующих законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих государственные закупки, и принять единый закон — своеобразный кодекс государственных закупок.

     Проект  закона подготавливался на основе изучения отечественного и иностранного законодательства, международно-правовых документов, актов  Всемирной торговой организации, Всемирного банка и Комиссии Организации  Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ).

     Разработчики  законопроекта ставили перед  собой следующие цели:

     — привести законодательство Российской Федерации о поставках для государственных и муниципальных нужд в соответствие с международным законодательством;

     — систематизировать законодательство Российской Федерации в данной сфере, и создать основополагающий нормативно-правовой акт, регламентирующий вопросы закупок;

     — обеспечить прозрачность механизма закупок продукции для государственных и муниципальных нужд;

     — стимулировать добросовестную конкуренцию;

     — устранить возможности злоупотреблений и коррупции посредством четкой регламентации процедур осуществления закупок.

     В результате проведенной работы 21 июля 2005 года был принят Федеральный закон  № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»⁸ (далее — Закон о размещении заказов), который вступил в силу 1 января 2006 года. С этого момента утратил силу Федеральный закон от 6 мая 1999 года № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»⁹, а иные федеральные законы, принятые до его вступления в силу и предусматривавшие порядок размещения государственных и муниципальных заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, стали применяться в части, не противоречащей Закону о размещении заказов.

     «Закон  о размещении заказов установил  единый порядок размещения заказов  для государственных и муниципальных нужд и позволил упорядочить и привести к единым принципам и правилам ранее разобщенные системы закупок продукции, функционирующие на различных уровнях государственного управления: федеральном, региональном и муниципальном,  вне зависимости от их распорядителя и источника»¹⁰.

     Положения данного закона направлены на повышение  открытости размещения заказов путем  установления обязанности заказчика  по размещению в сети «Интернет» информации о торгах и запросах котировок.

     Установлены четкие требования, которые заказчик вправе предъявлять к участнику, в числе этих требований отсутствие задолженности по налогам, неприостановление деятельности, ненахождение в стадии ликвидации, банкротства, наличие лицензии, если это требуется по российскому законодательству.

     Установлены четкие критерии отбора победителей  конкурса (цена, качество, сроки, гарантии).

     Установлен  четкий перечень закупки у единственного  поставщика.

     Появилась возможность административного  обжалования в антимонопольную  службу, в контролирующие органы субъекта РФ и муниципального образования.

     При этом реализация Закона о размещении заказов ставит необходимым достижение следующих целей:

   1. Обеспечение единства экономического  пространства на территории РФ при размещении заказов. К моменту принятия Закона о размещении заказов Бюджетным кодексом РФ¹¹ уже были установлены общие принципы и основы бюджетного законодательства, бюджетной системы и бюджетного процесса в РФ. Поэтому установление единых подробных правил размещения государственного и муниципального заказа решало как политические, так и экономические задачи.

   2. Эффективное использование средств  бюджетов и внебюджетных источников финансирования.

     Достижение  данной цели обеспечивается главным  образом созданием конкурентной системы размещения заказов. И то, что за счет конкуренции между потенциальными поставщиками можно добиться повышения качества закупаемой продукции (товаров, работ, услуг) с одновременным понижением ее стоимости, не только следует из теории, но и подтверждается практикой проведения конкурентных процедур во всем мире. Наличие конкурентной системы размещения заказов хотя и относится к необходимым составляющим повышения эффектности закупочной деятельности, но само по себе является явно недостаточным. Так, например, для успешного достижения цели потребуются обученные профессиональные специалисты, четкие системы управления и контроля.

     3. Расширение возможностей для  участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия. Предусматриваются равные возможности для участия в процедурах размещения заказов любых юридических лиц независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, а также «любых физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей»¹². Причем равные по отношению к российским поставщикам права приобретают и иностранные поставщики — устанавливается так называемый «национальный режим», который подразумевает такое же отношение к иностранной продукции (иностранным поставщикам, исполнителям), какое встречает российская продукция (российские поставщики, исполнители) за рубежом. В результате в большинстве случаев продукция иностранного производства и иностранные поставщики смогут участвовать в торгах наравне с продукцией отечественного производства и российскими поставщиками.

     Для всех участников процедур устанавливаются  единые требования, перечень которых становится закрытым, и никто (ни Правительство РФ, ни заказчик, ни уполномоченный орган) не вправе устанавливать иные требования к участникам размещения заказа. Аналогичным образом устанавливаются ограничения дополнительных требований на предоставляемые участниками документы¹³.

       Исключением из указанных правил являются только прямо установленные в Законе о размещении заказов, преимущества учреждениям уголовно-исполнительной системы, организациям инвалидов и субъектам малого предпринимательства¹⁴, что, однако, следует рассматривать не как изменение общей политики равенства участников размещения заказов, а как специальный инструмент государственной политики по отношению к данным субъектам.

       4. Развитие  конкуренции. В целях достижения добросовестной конкуренции, Закон о размещении заказов вводит ограничения на установление требований к закупаемой продукции, которые могли бы существенным, но зачастую беспочвенным образом ограничить конкуренцию. В частности, к таким ограничениям относится запрет указания на товарные знаки, знаки обслуживания, фирменные наименования и тому подобное. Одновременно с этим определяется минимальный перечень информации и документов, которые должны предоставляться участникам размещения заказов¹⁵. 

     5. Справедливость. Закупочная деятельность должна осуществляться справедливо и честно, обеспечивая равные возможности для всех участвующих поставщиков. Соблюдение принципа справедливости в государственных и муниципальных закупках особенно необходимо при расходовании бюджетных средств. 

     6. Подотчетность. Подотчетность субъектов,  осуществляющих размещение государственных  и муниципальных закупок, зависит  от возможности установления контроля над указанной процедурой. Контроль над соблюдением законодательства заказчиком, уполномоченным органом, специализированными организациями, комиссиями по размещению заказов должен осуществляться уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Федерации, органом местного самоуправления.

     Однако  в настоящий период укрепления рыночного  развития российской государственности  базовую правовую основу регулирования сферы размещения государственных заказов составил не только Закон о размещении заказов, но и ряд нормативных актов:

     1. Гражданский кодекс России¹⁶ (статьи 447–449, глава 28; статьи  525–534, параграф 4, глава 30; статьи 763–768, параграф 5, глава 37). Например, Гражданский кодекс РФ системно регулирует вопросы формы и содержания договора купли-продажи (поставка товаров для государственных нужд), особенностей его заключения и исполнения, ответственности сторон.

     2.  Бюджетный кодекс Российской Федерации¹⁷ (статьи  70–73, 177, 274, 301). Так, он устанавливает необходимость конкурсного подхода к размещению заказов для государственных и муниципальных нужд, определяет правовую основу отношений, связанных с государственными и муниципальными контрактами.

     3.  Налоговый кодекс Российской Федерации¹⁸.

     4.  Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (статьи 7.29-7.32, 19.5, 19.7.2, 28.4) (далее КоАП РФ)¹⁹.

     5. Федеральный закон от 6 октября  2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»²⁰.

     6. Федеральный закон  от 26 июля 2006года  № 135-ФЗ «О защите конкуренции»²¹.

     В рамках перечисленных нормативно-правовых актов принятый Закон о размещении заказов, с одной стороны, обеспечивает существенную либерализацию рынка государственных и муниципальных заказов, а с другой  устанавливает единые правила и порядок размещения государственных и муниципальных заказов. Кроме того, по мнению многих независимых экспертов, Закон позволит повысить прозрачность процедур размещения заказов, снизить риск коррупции, содействовать развитию честной конкуренции.

     Закон о размещении  заказов также  предполагает принятие ряда Постановлений  Правительства РФ, Приказов МЭРТ, некоторые  из них уже приняты и направлены на конкретизацию отдельных норм данного закона, такие как: Распоряжение  Правительства РФ от 15 мая 2007года № 609-р «О перечне товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона»²², Постановление Правительства РФ  от 3 марта 2006 года №117 «О Федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на ведение реестра государственных контрактов, заключенных от имени РФ по итогам размещения заказов»²³ и так далее.

     Однако  по отдельным положениям в настоящее время разработать проекты постановлений не представляется возможным в связи с отсутствием соответствующих положений в смежных законах. Например, разработка и представление в Правительство РФ актов, определяющих требования к системе, обеспечивающей электронную форму участия в аукционе, невозможно в установленные сроки в связи с тем, что в настоящее время отсутствует развитая инфраструктура применения электронно-цифровой подписи, а также нормативно-правовая база, регулирующая применение аналогов собственноручной подписи в системах информационного взаимодействия и документооборота.

     Существует  также большое количество подзаконных  актов, которые до сих пор не приняты, но их принятие значительно облегчило  бы некоторые пункты в размещении государственного и муниципального заказа, например Постановление Правительства РФ «О порядке оценки и сопоставления заявок», это создает трудности заказчикам в разработке порядка, а также выработке критериев оценки и их значений.

     С момента начала действия Закона прошло 2,5 года, и практика его применения выявила многие проблемы и пробелы правового регулирования.

     В целях их разрешения с 1 октября 2007 года было принято около 150 поправок в  рассматриваемый Закон. В целом, такое количество поправок вызвано  его новационным характером, так как, опережая практику применения, в нем прописаны совершенно новые процедуры размещения заказа, и такой закон не может не корректироваться, в противном случае он не будет отвечать потребностям участников размещения заказа при их применении. Именно поэтому идет постоянная работа по изучению практики размещения заказа, работа с отраслевыми федеральными органами исполнительной власти, субъектами Федерации, работа с Федеральной Антимонопольной службой России (далее ФАС России).