Взаимодействие государственного и муниципального управления

     установление  общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных  бюджетов;

     осуществление государственных заимствований  субъекта Российской Федерации, управление государственным долгом субъекта Российской Федерации;

     детализация объектов бюджетной классификации  Российской Федерации в части, относящейся  к бюджету соответствующего субъекта Российской Федерации;

     временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления;

     в случае и порядке, предусмотренных  настоящим Кодексом, федеральными законами и принятыми в соответствии с  ними законами субъектов Российской Федерации, установление ответственности  за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;

     иные  бюджетные полномочия, отнесенные настоящим  Кодексом и иными федеральными законами к бюджетным полномочиям органов  государственной власти субъектов Российской Федерации.

     Разграничение источников доходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и  местными бюджетами целесообразно  проводить, основываясь на разделении их по видам и закреплении на долгосрочной основе. Это стимулирует каждый из уровней власти к развитию доходных источников и их эффективному использованию, а не к перераспределению. Одним из главных доходных источников бюджетов являются налоги. По видам налоги классифицируются обычно следующим образом⁸:

     налоги  с граждан;

     налоги на производство;

     реальные (или имущественные) налоги;

     акцизы ( налоги на незаслуженный прирост  стоимости);

     налоги  на потребление.

     За  местными бюджетами имеет смысл  закреплять прежде всего реальные налоги, поскольку на источники этих налогов  органы местного самоуправления могут оказывать непосредственное влияние и налогооблагаемая база поддается контролю со стороны органов местного самоуправления даже при отсутствии специализированных фискальных органов.

     Как показывает зарубежный и прежний  российский опыт, имеет смысл также предоставить органам местного самоуправления право установления собственных видов налогов.

     Регулирующим  налогом, осуществляющим функцию выравнивания бюджетов, выступает, как правило, подоходный налог с граждан.

     Кроме видов доходных источников необходимо определить еще минимально необходимый объем поступлений в местные бюджеты. Органы государственной власти должны руководствоваться при этом несколькими критериями.

     При любых условиях за местными бюджетами  должны быть закреплены источники доходов, обеспечивающие удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. Само собой разумеется, что эти стандарты должны быть установлены как на федеральном, так и на региональном уровнях.

     “Нижняя планка” доходов местных бюджетов устанавливается на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, также устанавливаемых органами государственной власти.

     Две предыдущих позиции должны обеспечиваться собственными (закрепленными на долговременной основе) доходными источниками бюджетов муниципальных образований и обеспечиваться безоговорочно. А на следующем этапе вводится механизм регулировки. Часть муниципальных образований имеет развитую инфраструктуру, которую необходимо поддерживать в надлежащем состоянии, часть - не имеет даже минимально необходимых объектов социальной и коммунальной инфраструктуры. В отношении первых требуется дополнительное финансирование с тем, чтобы не разрушить уже созданного, но таким образом, чтобы за определенный период можно было бы перейти от финансирования из регулирующих источников к финансированию за счет собственных доходов. Вторые требуют не только средств на существующую инфраструктуру, но и капитальных вложений на создание необходимых объектов или закрепления дополнительных источников для проведения самостоятельной инвестиционной политики. В конечном итоге цель государства выровнять уровень предоставления обязательных услуг всем гражданам независимо от места их проживания. Добавим еще, что на территории муниципальных образований может и не быть достаточных доходных источников по объективным причинам. В этом случае государство обязано напрямую передавать необходимые средства в местные бюджеты.

     Процедуры взаимодействия органов государственной  власти и органов местного самоуправления в процессе формирования доходной базы местных бюджетов также требуют  отдельного рассмотрения. Если в прежней  “пирамидальной” системе советов  бюджетный процесс был строго иерархичен, то сегодня бюджетные отношения постепенно переходят в другое качество. Следствием этого стало наличие в субъектах Российской Федерации наличие двух уровней бюджета - бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов несоподчиненных муниципальных образований. В существовавшей системе бюджетные вопросы по отношению к самому нижнему уровню советов решались промежуточным уровнем - районным, - в формирующейся ныне - доходные источники бюджета любого муниципального образования закрепляются законом субъекта Российской Федерации. То есть, в бюджетных отношениях исчезло одно звено.

     В связи с этим возникают определенные трудности, связанные с большим  объемом работы по формированию проектов бюджетных законов. Учитывая, что  любое поселение или их достаточно произвольное объединение может стать муниципальным образованием, а, следовательно, субъектом бюджетного процесса, региональным органам государственной власти возможно придется иметь дело с сотнями местных бюджетов. Это вызывает неприятие со стороны тех органов, которые сегодня непосредственно участвуют в бюджетном процессе. Но бюджетная самостоятельность муниципальных образований объективно необходима и полезна, поэтому следует не пытаться вернуться назад, а искать приемлемые формы работы в современных условиях.

     Решить  эту задачу можно, надо только определить граничные условия, а точнее, соблюсти условия, уже определенные законодательством. Одно условие явно способствует упрощению  задачи. Законодательно установлена  долгосрочность закрепления доходных источников за местными бюджетами. Получается, что очень большой объем работы предстоит только на первом этапе, когда нужно будет впервые произвести закрепление источников. Применимость этого условия ограничена только стабильностью бюджетного и налогового законодательства. Если эти сферы законодательного регулирования наконец станут предсказуемыми, то вполне возможно осуществлять бюджетное планирование на 4 - 5 лет. Тогда дальнейшая работа будет растянута во времени и не вызовет обвальных объемов на этапе подготовки законопроектов, тем более, что впоследствии потребуется в основном корректировка, а не радикальный передел доходной базы.

     Другое  условие с позиций “хорошо - плохо” оценить нельзя. Разграничение производится только законом и это надо просто иметь ввиду. Значит, вне зависимости от отношения к этому надо разрабатывать проекты соответствующих законов. Важно только не доводить дело до абсурда, когда каждое муниципальное образование выйдет в порядке осуществления права на законодательную инициативу со своим законопроектом. Бюджетные заявки делались всегда и эту часть процедуры можно оставить без изменения. Куда может обратиться орган местного самоуправления со своими предложениями? Да в тот же территориальный орган, который существовал и ранее (финансовый отдел или финансовое управление административно-территориальной единицы). Но это в том случае, если финансовый орган является государственным. Налицо необходимость сохранения на уровне районов (или других административно-территориальных образований, пришедших им на смену) государственных финансовых органов. И все будет происходить по той же самой схеме, которая давно стала привычной. Разница только в том, что теперь нет вышестоящего уровня местного самоуправления, который утвердит доходную часть нижестоящему. Но без этого обойтись можно. Если предварительные расчеты согласованы, то законодательному органу субъекта Российской Федерации не составит труда принять бюджетный закон, в котором будут отдельно выделены источники доходов всех местных бюджетов. Большим станет объем документа, но вся предварительная работа будет производиться по уже отработанной схеме. Для снятия ряда вопросов при согласовании предварительных заявок можно сформировать и промежуточный коллегиальный орган, не утверждающий, но участвующий в подготовке и согласовании законопроекта. К примеру, в каждом административном районе может быть создан совет глав муниципальных образований, который, не являясь в строгом смысле слова представительным органом, может принимать участие в процессе подготовки и согласования бюджетного проекта. Наличие такого органа может снять множество острых вопросов и разногласий и тогда на уровень государственной власти будет вынесена лишь их часть, с которой законодательному органу справиться вполне по силам. Это только одна несколько упрощенная схема межбюджетных отношений. Главное показать, что пути решения задачи при всех ограничительных условиях существуют.

     3.2 Взаимодействие органов государственного управления и органов местного самоуправления в социальной сфере

     Современный период развития человеческого общества принес понимание того, что демократическое, правовое государство может решать основные задачи только при наличии  развитой системы самоуправления. Составляя  одну из основ конституционного строя  правового государства, местное самоуправление позволяет демократизировать аппарат управления, эффективно решать местные вопросы и обеспечивать учет интересов местных сообществ при проведении государственной политики, оптимально сочетать интересы и права человека и интересы государства.

     Местному  самоуправлению принадлежит важная роль в реализации одной из главных  задач современности – соединение в единое целое интересов государства, общества и личности, поскольку главный  смысл, сущность местного самоуправления состоит в том, чтобы на уровне каждой отдельно взятой личности осуществлять гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества. Именно такая направленность местного самоуправления отвечает идеям современного демократического правового социального государства, высшая ценность которого – человек, его права и свободы.

     Российская  Федерация после длительного  перерыва пытается вернуться к цивилизованной системе социального управления, включающего государственное управление и местное самоуправление.

     Местное самоуправление необходимо рассматривать  как многогранное, многоаспектное и  многостороннее социальное явление. Современное  местное самоуправление следует  рассматривать как механизм взаимодействия территориальных сообществ и  государства, главной задачей которого является согласование соответствующих интересов.

     Становление местного самоуправления – задача не только самого местного самоуправления, но и государственной власти на всех ее уровнях.

     Развитие  местного самоуправления невозможно без поддержки государством, его политических решений, опирающихся на гражданские инициативы населения. В настоящее время становление местного самоуправления тормозится рядом нерешенных проблем, связанных с несовершенством ныне существующей правовой базы, в том числе: отсутствием федерального нормативного правового регулирования, обеспечивающего четкую реализацию ряда норм Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении; отсутствием четкого нормативного правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления; внутренней несогласованностью и бессистемностью законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении; неэффективностью законодательного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований; несовершенством системы судебной защиты интересов местного самоуправления.

     Говоря  о взаимоотношении местного самоуправления с институтами государства, необходимо также подчеркнуть, что местное  самоуправление есть одна из форм демократии – как непосредственной, так и представительной. Общественные начала в местном самоуправлении имеют своим назначением повышение активности населения в решении вопросов управления государственно-общественными делами. Сочетание государственного и общественного в местном самоуправлении очень важно в практическом плане. С помощью единства этих двух начал решаются важнейшие общественно-государственные задачи.

     Таким образом, если широко смотреть на обозначенную проблему взаимодействия государства и местного самоуправления, то можно трактовать органы государственного управления и органы местного самоуправления как элементы единой системы социального управления, публичной власти, обеспечивающей жизнедеятельность общества как единого целого. Чем больше государство, тем труднее ограничиться централизованным чиновничьим управлением, тем с большей необходимостью элементы самоуправления включаются в общее управление.

     Согласно  Конституции к вопросам совместного  ведения относится  координация  вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

     Такая взаимосвязь государственных и  самоуправленческих начал обусловлена  более глубинными и объективными факторами, в числе которых степень социально-экономической зрелости общества, соотношение и расстановка социальных групп – классовых, сословных, этнических и т. д., характер их борьбы или сотрудничества, духовные, национальные, культурные традиции, особенности геополитического положения, исторического развития, демографического состояния общества и др.

     Государство – это сложная система, имеющая  в своем составе социально-экономические  и территориально-государственные  формирования (субъекты Федерации), в  пределах которых существуют более  мелкие организационные образования (районы, города и др.)⁹. Государство воплощает в себе интеграцию интересов, норм и потребностей граждан и социальных групп, обусловленных проживанием на определенной территории.

     В настоящее время организация  самоуправления стала одной из важнейших политических задач.

     Становление местного самоуправления нуждается  в разработке института осуществления  им государственных полномочий прежде всего в социальной сфере –  наиболее близкой и болезненной  для населения.