Городское самоуправление в 60-90 гг

                                                     Введение

Актуальность  темы исследования. Сегодня крупные города, их представительная и исполнительная власть воспринимаются как политические и экономические конкуренты властей субъектов Федерации. Во многих регионах между этими двумя уровнями власти идет непримиримая борьба. Городское самоуправление в этой ситуации оказывается фактически единственной преградой на пути "подавления городов". Идет процесс (в России с огромным отставанием) осознания городов не просто как "нижнего", местного уровня самоуправления и планирования, а как особого измерения устойчивого и управляемого общественного развития. Поэтому насущной проблемой становятся исследование изменений функций городов на различных этапах отечественной истории, возможности предоставления городам индивидуального правового статуса.

В связи с этим представляется весьма актуальным изучение вопросов городского самоуправления. Это предопределяется, в частности, и тем, что именно в городах в настоящее время  проживает большинство населения  России, сосредоточена большая часть  производственно-экономического, культурного  и научного потенциала. Следовательно, от состояния местного самоуправления  в данных  муниципальных образованиях зависит жизнь большей части  граждан Российского государства.

Анализ источников высших и центральных государственных учреждений России в местном самоуправлении, уставов городов, их реализации показывает своеобразие нормативного регулирования городского самоуправления, особенностей его осуществления на практике, которое достаточно обширно и разнообразно. Таким образом, исследование теоретических вопросов и практики нормативного регулирования и организации городского самоуправления представляет значительный научный интерес.

Проблемы, связанные со становлением института местного самоуправления в нашей стране, включая городское  самоуправление, уходят корнями в  прошлое, без изучения которого сложно их решать. В связи с этим представляет интерес исторический опыт земских  учреждений и общественного управления в городах России, начиная со времен Петра I, при разрешении ими социальных проблем, удовлетворении потребностей населения, развития благоустройства городов.

Предметом исследования является городское самоуправление в России, его особенности во 2-ой половине XIX века.

Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в определении места городского самоуправления в общей системе местного самоуправления в России, содержания городского самоуправления на основе анализа высших государственных учреждений и реформ, а также практики соответствующих органов.

Работа состоит из введения, основной части, списка использованной литературы и источников.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

             Содержание:

          ВВЕДЕНИЕ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

Глава 1. КРИЗИС КРЕПОСТНОГО СТРОЯ И ИНСТИТУТЫ

САМОУПРАВЛЕНИЯ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4

 

Глава 2. КРЕСТЬЯНСКАЯ РЕФОРМА 1861 г. КАК НАЧАЛО 
НОВОГО ЭТАПА РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

 

Глава 3.  ЗЕМСКАЯ РЕФОРМА 1864 г. И КОНТРРЕФОРМА

1889-1890 гг. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

 

          Глава 4.   ГОРОДСКАЯ РЕФОРМА 1870 г. И КОНТРРЕФОРМА           
          1892 г.:

            4.1. ГОРОДСКАЯ РЕФОРМА 1870 г. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

            4.2. ГОРОДСКАЯ КОНТРРЕФОРМА 90-Х ГОДОВ. . . . . . . . . . . . . .37

          ЗАКЛЮЧЕНИЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .43

          СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ . . . . . . . . . . . . . 44

           

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1 
КРИЗИС КРЕПОСТНОГО СТРОЯ И ИНСТИТУТЫ САМОУПРАВЛЕНИЯ

Примерно со времен Екатерины II предметом особой тревоги центрального правительства было российское крестьянство, не только наиболее многочисленная категория населения (от усиленного труда которой зависело благосостояние страны), но и наиболее бесправное сословие, в недрах которого продолжали жить многовековые традиции самоуправления. Наиболее заметным нормативным актом первой четверти XIX в. в отношении российского крестьянства стал Указ 20 февраля 1803 г. “Об отпуске помещиками своих крестьян на волю по заключении условий, на обоюдном согласии основанных” (получивший в народе название “О свободных хлебопашцах”)¹. Этот Указ нормативно закреплял создание особой сословной группы населения – свободных хлебопашцев, подати и повинности которых были аналогичны обязанностям казенных крестьян (кроме оброка в казну) и которые подлежали юрисдикции тех же судебных мест. По существу, этот нормативный акт стал прообразом будущего реформирования крестьян². В силу малочисленности данной категории он, однако, не предусматривал для нее особого общественного управления³.

В условиях усиливающихся  волнений государственных крестьян, с одной стороны, и значительного  роста числящихся за крестьянами  недоимок, с другой, в 1837-1838 гг. была проведена реформа управления и этой категории населения. Указом от 26 декабря 1837 г. было учреждено Министерство государственных имуществ, представленное в губерниях палатами государственных имуществ, а в уездах – окружными начальниками. Кроме этого было упорядочено обложение крестьян податями в соответствии с местными хозяйственными условиями⁴.

В Указе от 30 апреля 1838 г. (“Учреждение об управлении государственными имуществами”)⁵ получили, наконец, определенную регламентацию и органы крестьянского самоуправления. В каждой волости, составленной из сельских обществ государственных крестьян всех наименований и свободных хлебопашцев учреждались: волостной сход, состоявший из выборных от сельских обществ волости, по одному на 20 дворов; волостное правление и волостная расправа. В волостное правление входили волостной голова и два заседателя, соответственно курировавшие полицейские и хозяйственные дела. При волостном правлении действовали волостной писарь и его помощники, фигуры которых, вследствие почти поголовной неграмотности крестьян и их нежелания работать в органах общественного самоуправления, становились ключевыми в крестьянском сословном управлении. Это усугублялось еще и тем, что они назначались на неопределенный срок. Волостной голова избирался (по существу формально) волостным сходом сроком на три года, однако, фактически он исполнял свои полномочия “пока сам не будет просить увольнения, или пока начальство... не признает нужным избрать на его место другого”.

Сельские общества, в соответствии с Указом, должны были быть учреждены  в каждом большом казенном селении. Его органами являлись сельский сход, по одному на 10 дворов, сельское начальство –старшины, сотские, десятские, сборщики податей и т. д. и сельская расправа. Избранные населением волостные головы и сельские старосты затем утверждались Палатой государственных имуществ: волостные головы по представлению окружного начальника, старосты – по представлению волостного правления. При этом требовалось разрешение начальника губернии⁶.

В сферу полномочий крестьянского  общественного самоуправления входило  “народное числение”, “контроль  за делами веры”, охрана общественного  порядка, безопасность лиц и имущества, паспортный контроль, дела по врачебному благоустройству, народное продовольствие, противопожарные мероприятия, управление хозяйством сельских обществ, сбор податей и выполнение повинностей (прежде всего, рекрутской).

Деятельность органов  крестьянского самоуправления контролировалась не только чиновниками от казны, но и громоздким бюрократическим аппаратом, содержание которых возлагалось  на тех же крестьян.

Следует отметить, что Указ 1838 г. никак не повлиял на правовое положение крестьян. Деревенская община по-прежнему не пользовалась здесь никакой самостоятельностью, так как помещик как собственник земли и крестьян продолжал в пределах своего имения выполнять полицейские и судейские обязанности. Мы уже отмечали выше, что некоторые вопросы хозяйства и внутренней жизни сельской общины обсуждались на общем собрании крестьян – хозяев дворов (мире). Из своих крепостных помещик сам избирал старосту, в задачи которого входило исполнение в рамках соответствующей деревни контрольно-распорядительных функций, которыми его наделял хозяин.

Другой частью (сословием) населения России, нуждавшейся в  изменении своего правового статуса, было городское население, которое  не только выросло к первой четверти XIX в. численно, но и процесс расслоения которого значительно усилился. При этом усложнялось и росло городское хозяйство, а вместе с тем и задачи, связанные с управлением городской жизнью, хотя большая часть владельцев городской недвижимостью (дворяне, разночинцы и т. д.) по-прежнему была отстранена от участия в городском самоуправлении

Структура городского общественного  самоуправления по-прежнему (хотя в  большей степени и формально) основывалась на Жалованной грамоте  городам. Тем не менее, нельзя не сказать, что к этому времени она  все же претерпела весьма существенные трансформации. Так, практически везде  в системе городского самоуправления уже отсутствовала, ликвидированная  Павлом I, городская Дума как собрание городских представителей. Исполнительно-распорядительные действия, по существу, повсеместно осуществляло собрание городского общества, в котором большинство, как правило, составляли мещане. В состав Шестигласной Думы вместо предписанных Жалованной грамотой шести сословий чаще всего включались купцы и мещане. По причине неготовности и нежелания большинства купцов и мещан участвовать в деятельности городского самоуправления, все чаще функции управления концентрировались в руках чиновников городских канцелярий⁷.

В 1821 г. началась работа по пересмотру Городового положения 1785 г., завершившаяся в 1846 г. введением в Петербурге⁸, а позднее в Москве, Одессе и Тифлисе, нового “Городового положения”. Новое “Положение” обеспечивало преобладание дворянства, почетных граждан и купечества в городском общественном самоуправлении, предусматривая строгий административный контроль за деятельностью этих учреждений. Исходя из того, что в городское самоуправление включались неподатные сословия, “Положение” устанавливало для этих сословий очень высокий имущественный ценз – годовой доход в 100 рублей серебром с недвижимости, денежных капиталов и товаров. Поэтому, в действительности, создаваемые органы городского самоуправления были не очень представительными⁹.

Городское общественное самоуправление подразделялось на два вида – на общее (для всего городского сообщества) и частное – по сословиям. Органами общего самоуправления становились: городской голова, общая городская Дума (как распорядительный орган) ^распорядительная городская Дума (как исполнительный орган). Общее собрание сословий создавалось исключительно для выборов членов общей Думы. Для решения дел соответствующих городских сословий формировались сословные Управы – купеческая, мещанская, ремесленная, иностранных ремесленных цехов, наемных служителей и рабочих. Сословное начало, лежавшее в основе формирования и деятельности органов городского самоуправления, выражалось в том, что в общей думе также действовали отделения, отражавшие ее сословный состав. Городской голова был первым должностным лицом самоуправления любого российского города, председательствуя не только в общей думе, но и руководя деятельностью распорядительной Думы¹⁰.

Если сравнивать нормативные  акты 40-х годов XIX в. с Жалованной грамотой, то первое, что бросается в глаза – это более четкое дифференцирование полномочий исполнительной и распорядительной городских властей, при том, что содержание этих функций практически не изменилось, а деятельность городского самоуправления была по-прежнему жестко подконтрольна центральной администрации. Как и до этого, заседание общей думы могло состояться лишь по распоряжению городского головы, а распорядительная дума в своей деятельности все так же подчинялась губернатору (как в Санкт-Петербурге) или начальнику губернии.

Наконец, высшим надзорным  органом по отношению к Думе продолжал  оставаться Правительствующий Сенат.

В конце 50-х годов XIX в. центральное правительство предприняло еще одну попытку осуществить реформу местного управления, как и прежде, в рамках административной реформы. В разосланном губернаторам весной 1858 г. Проекте реформы уездного управления предполагалось сконцентрировать в руках уездного начальника всю уездную административную власть¹¹. Причем, уездных руководителей предписывалось назначать, как правило, из военных. Однако предложенный проект не нашел должной поддержки не только у руководителей губерний, но и у предводителей местного дворянства. Тем не менее, он сыграл роль своего рода “социологического опроса”, что позволило правительству приступить все же к реализации следующего плана реформирования сословно-хозяйственного управления уезда. При этом главным вопросом, стоявшем на повестке дня, был вопрос об определении уровня участия в этом управлении каждого уездного сословия¹².

Под председательством товарища министра внутренних дел Милютина Н. А. 23 октября 1859 г. создается специальная комиссия по разработке проекта реформирования уездных и губернских учреждений. Комиссия проработала над проектом более 5 лет и подготовила законодательный акт, принятый после крестьянской реформы 1861 г.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2 
КРЕСТЬЯНСКАЯ РЕФОРМА 1861 г. КАК НАЧАЛО 
НОВОГО ЭТАПА РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Проведенная в 1861 г. крестьянская реформа дала мощный импульс развитию местного самоуправления в Империи¹³. Она предусматривала, в том числе, организацию крестьянского самоуправления на уровне волости и села. Волостное крестьянское самоуправление в соответствии с “Общим положением о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости” состояло из волостного схода, формировавшегося по принципу: один выборный от 10 дворов, волостного правления (во главе с волостным старшиной) и волостного крестьянского суда. Волостной сход решал тот же круг вопросов, что и сельский сход, с учетом специфики волости. В состав волостного исполнительного органа – волостного правления – входили выбранные на три года волостной старшина, все сельские старосты и сборщики местных податей. Волостной старшина осуществлял полномочия в рамках волости в административно-полицейской сфере. Волостной суд, к полномочиям которого были отнесены гражданские и незначительные дела крестьян, избирался волостным сходом.