Ведение государственного кадастра недвижимости. Историческая справка и современное состояние

Земельный кадастр  лекции (34ч)

(ГКН)

4ч

Лекция №1. Ведение государственного кадастра недвижимости. Историческая справка и современное состояние.

1. История становления ГКН.
2. Государственный земельный контроль
3. Мониторинг земель.

История становления  ГКН.

В настоящее время в  Российской Федерации ведется активная работа по созданию кадастра недвижимости. Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации к недвижимости относится  целый ряд объектов, в том числе  земельные участки, здания сооружения и т.д. Решения о создании такого кадастра были приняты еще в 2004 году и выразились в организации специального ведомства – Федерального агентства  кадастра объектов недвижимости. Однако реальное ведение кадастра недвижимости началось только в 2008 году после вступления в силу положений Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном  кадастре недвижимости» (далее –  Закон о кадастре). Данный закон  стал естественным продолжением или  развитием другого Федерального закона – «О государственном земельном  кадастре», изданного в 2000 году. Соответственно, основой нового кадастра послужил государственный  земельный кадастр, имеющий богатую  историю своего возникновения и  развития.

Земля имеет особую социальную значимость, прежде всего, как природный  ресурс, как территория и как недвижимость, непрерывно воспроизводящая материальные блага и выполняющая ряд других жизненно важных функций. Она является необходимым материальным условием существования человека и всякого  процесса производства.

Исторически земельный кадастр  возник по объективной необходимости  получения сведений о земле как  о первоисточнике материальных благ и объекте налогообложения. Слово  «кадастр» происходит от латинского «caput», что означало «податный предмет» и возникло во времена римского императора Августа (27 г. до н. э. — 14 г. до н. э.). В  этот период была утверждена единица  учета сбора дани за землю —  «caputigum». В дальнейшем это слово  трансформируется в «cata-strum», позднее  — «cadastre» (франц.), дословно «книга-реестр». Первый римский кадастр, называвшийся «ТабулесЦензуалес», был введен в VI в. до н. э. Сервием Туллием. В этом кадастре проводилась съемка периметра  недвижимого имущества, и устанавливался налог с учетом типа почвы, ее возделывания, качества и продуктивности.

Первые описания земель в  России появились в IX в. Описания земель касались, главным образом, монастырских и церковных земель и служили  основанием для наделения духовенства  имуществом, в частности землей.

Со временем большое значение приобретает правовая сторона кадастра, которая включала земельно-регистрационные  сведения и была связана с оформлением  права собственности на землю. Земельный  кадастр становится основой правового  обеспечения земельной собственности  и решения различных гражданских  дел о границах владений и землепользовании.

Для описания земель в XVI в. было создано специальное учреждение - Поместный приказ, которое стало  общегосударственным руководящим  центром, объединяющим межевые, кадастровые  и крепостные работы. Описания земель проводились лицами, называвшимися  писцами, дозорщиками и мерщиками  на которых возлагалось измерение  пашни, перелогов, сенокосов, лесов  и других угодий. Количество земли  исчислялось приблизительно. Сведения о земле отражали в «Писцовых  книгах». Писцовые книги имели юридический  и правовой характер. При их заполнении проверяли права землевладельца на описываемые земли. Купля-продажа  земли, обмен земельными владениями, передача земель по наследству подтверждались документами и отражались в писцовых книгах. Эти книги признавались государством в качестве важнейшего доказательства прав на землю, а сама запись в них  получила характер земельной регистрации.

В 1681 г. приступили к осуществлению  размежевания не межеванных и спорных  земель, но тотчас же убедились в  необходимости распространить межевание  на все земли без исключения. В  писцовых наказах 1680-1684 гг. межевание  впервые отделяется от описания земель и землевладельцев для целей  налогообложения. Основной задачей  валовых писцов являлось размежевание земель, но при этом им вменялось  в обязанность проверять права  на землю и отыскивать «примерные земли» (неправомерно прирезанные ко владению территории). На практике межевание по наказам 1680-1684 гг. ограничилось незначительными масштабами и в 1688 г. совершенно остановилось. Точных результатов оно и не могло бы дать не только потому, что большие леса были вовсе исключены из рассмотрения, но и потому, что орудиями измерения служили простая веревка и сажень.

При Елизавете Петровне в 1754 г. была обнародована основанная на писцовом наказе 1684 г. межевая инструкция. В ней было упразднено различие между  вотчинными и поместными землями, а  мерную веревку заменила десятисаженная цепь, за единицу меры принята десятина, и межевщик был снабжен астролябией. Межевщик, сопровождаемый геодезистом  и военной командой, должен был  измерять и межевать земли в порученном ему округе, проверять и утверждать права на владение в определенном пространстве или определенных границах.

Начатое в 1755 г. межевание  продвигалось настолько медленно, что  до 1762 г. не было окончено размежевание одного Московского уезда. Чуть ли не каждый шаг межевщика вызывал  споры со стороны владельцев. Манифест о генеральном размежевании земель от 19 сентября 1765 г. возвестил учреждение межевания на новых основаниях. Задачей  генерального межевания постановлено было исключительно «всех владельцев собственное спокойствие и развод по настоящим границам их владения». Отменялись ревизия прав и выявление  примерных земель: надлежало «только  межевать и класть на планы земли  каждого владения».

Вместе с манифестом были обнародованы генеральные правила, которые затем были положены в  основу новых инструкций: одной —  землемерам (13 февраля 1766 г.), другой —  межевым губернским канцеляриям  и провинциальным конторам (25 мая 1766 г.). Правила предписали «все земли  межевать не к именам владельцев, но к именам сел и деревень, а пустоши  к их собственным названиям»; при  этом, однако, каждому владельцу  какой-то совокупности селений и  пустошей постановлено было отмежевывать эту совокупность по внешней границе  без межевания внутри нее. Споры  о границах решались посредством  вмешательства межевых канцелярий и контор, которые должны были утвердить  на оспоренных местах межи, а затем  поручить землемеру проведение их на местности. Отказавшись от полной конфискации  примерных территорий, государство  приобрело стимул для владельцев земли к полюбовному размежеванию: правила приписывали разыскивать  у спорщиков примерные земли  и оставлять их им в размере  не более 10%[1], и не разыскивать такие земли у тех, кто воздерживается от спора.

В дореволюционной России сведения о землях содержались в  «Поземельной книге» и «Межевой книге». В «Межевой книге» описывались границы  землевладений и отражались происходящие изменения в положении границ между землевладениями, связанные  с куплей-продажей части владения. В «Поземельной книге» фиксировались  обладатели прав на описанные в «Межевой книге» землевладения и отражались сведения о совершаемых с землей сделках. Такое «документирование» сведений о земле соответствовало  сложившимся в то время земельным  отношениям. Государство, имея такие  сведения, могло выполнять фискальную функцию, а землевладельцы, используя  данные Межевой и Поземельных  книг, могли защищать в суде свои права на землю и разрешать  межевые споры.

После Октябрьской революции  земельные отношения в России резко изменились. Вся земля была национализирована и объявлена  всенародным достоянием и единой государственной собственностью. Одновременно с этим она фактически перестала  являться объектом налогообложения. В  связи с этим отпала и необходимость  в Межевой и Поземельной книгах. В тоже время государство нуждалось  в сведениях о земле. Эта потребность  определялась построением в СССР плановой экономики. Эта же потребность  определила и состав сведений «доперестроечного» Земельного кадастра и порядок его  ведения.

На первых порах (1917-1920) главным  было проведение земельных преобразований, изложенных в декретах «О земле», «О социализации земли». Необходимо было выявить и учесть все земли, подлежащие конфискации и передаче трудящемуся  крестьянству, а также участки, на которых могли быть организованы совхозы и коллективные хозяйства. В это время Наркомземом РСФСР  были утверждены Инструкция по учету  земель и Инструкция о формах и  порядке производства государственной  записи землепользовании.

Важное значение в улучшении  регистрации землепользовании и  учета земель имели работы по выдаче колхозам государственных актов  на вечное пользование землей и по внутреннему землеустройству, проводившиеся  в 1935-1938 гг. Постановлением ЦК ВКП(б) и  СНК СССР «О мерах охраны общественных земель от разбазаривания» на землях колхозов была введена специальная  земельно-учетная документация: в  колхозах — Земельная шнуровая книга, в административных районах —  Государственная земельная книга  регистрации земель.

Кадастр советского периода, установленный Законом СССР от 13.12.1968 «Об утверждении основ земельного законодательства Союза ССР и  союзных республик», представлял  собой сведенные в единую книгу  таблицы дифференцированных по пользователям  сведений о качественных характеристиках  земель России. Основой ведения кадастра являлась развернутая система регулярно  проводившихся за счет государственных  средств обследований земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда, а также осуществлявшаяся с 1955 года регистрация землепользований (постановление Совета Министров СССР от 31.12.1954 № 2529). Сведения о землях промышленности и территориях городов и других населенных пунктов (в силу их малого влияния на планирование промышленного и сельскохозяйственного производства) приводились в кадастре укрупнено и недостаточно объективно. Одним из нормативных актов, определявших правила ведения земельного кадастра являлось Положение о порядке ведения государственного земельного кадастра, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 10.06.1977 № 501. Основными документами кадастра являлись земельно-кадастровая книга юридического лица – пользователя земли, государственная земельно-кадастровая книга района (города), государственный земельный кадастр области, края и т.д., государственный земельный кадастр СССР.

Получение сведений о землях, предоставленных пользователям  и владельцам, обеспечивалось принятой системой распоряжения землей. Любой  переход права конкретных лиц  на землю осуществлялся путем  изъятия земельных участков целиком  или их отдельных частей у одних  лиц и предоставления их другим на основании решений органов власти. Такие решения закреплялись, как  правило, государственными актами на право  владения или пользования землей. Совокупность этих Актов (т.е. «необходимых»  документов о земле) являлась второй составной частью земельного кадастра.

На этапе «перестройки»  земельные отношения в России претерпевали значительные изменения. Земля вновь становилась объектом гражданского оборота и объектом налогообложения. Распоряжение землей (т.е. переход прав на целые земельные  участки или их отдельные части  от одних землевладельцев к другим) осуществляется по воле этих лиц без  издания нормативных актов органов  власти. Это приводит к тому, что  органы местной и государственной  власти не располагают информацией  фискального характера о земле  и не могут правильно исчислять  и собирать плату за землю. Резко  активизировался оборот очень большого числа мелких земельных участков, переданных в собственность гражданам  для ведения садоводства и  индивидуального жилищного строительства. Стали возникать межевые споры, которые невозможно разрешить цивилизованным путем из-за отсутствия в Земельном  кадастре сведений о местоположении на местности границ, разделяющих  смежные земельные участки. Все  это создало предпосылки для  возникновения необходимости фиксировать  границы земельных участков в  Земельном кадастре. Перечисленные  изменения нашли свое отражение  при реализации Федерального закона от 02.01.2000 № 28-ФЗ «О государственном  земельном кадастре».

Итак, основой кадастра недвижимости является земельный кадастр. В силу объективных причин для включения  в государственный кадастр недвижимости сведений об иных объектах недвижимости, в частности зданиях, сооружениях, помещениях и объектах незавершенного строительства, установлен переходный период, срок которого продлен до 01.01.2013 года. В результате в государственном  кадастре недвижимости, так же как  и земельном кадастре, содержатся сведения о земельных участках и  в качестве справочных сведений, обеспечивающих соблюдение правил ведения кадастра, - сведения о правах на соответствующие  земельные участки, ограничениях таких  прав и о правообладателях.

Кроме того, Законом о  кадастре предусмотрено включение  в кадастр таких сведений как  сведения о границах территорий субъектов  Российской Федерации в виде границ между субъектами Российской Федерации), границ муниципальных образований  и населенных пунктов, сведений о  зонах с особыми условиями  использования территорий, а также  о территориальных зонах, устанавливаемых  правилами землепользования и застройки  на территории муниципальных образований.

Существенно изменились технологии, применяемые при ведении кадастра недвижимости: кадастр стал электронным, на бумажных носителях хранятся только документы, представленные для осуществления  государственного кадастрового учета  объектов недвижимости. Переход на электронные технологии, в том  числе с использованием цифровых карт, предъявляет более высокие  требования к квалификации специалистов, осуществляющих ведение кадастра. Кроме  того, при использовании государством имеющейся информации возникает  насущная потребность создания агрегированного  на уровне Российской Федерации и  субъекта Российской федерации информационного  ресурса, а не распределенного по территориям муниципальных образований. Одним из инструментов создания агрегированного  информационного ресурса является централизация обработки представленных для государственного кадастрового учета и внесения иных сведений в  кадастр документов, включая принятие решения о проведении кадастрового учет. В настоящее время такие  мероприятия выполнены в 14 субъектах  Российской Федерации. Постепенная  реализация мероприятий по централизации  обработки документов и принятия решений о проведении кадастрового учета позволяет существенно  повысить качество ведения кадастра и предоставления сведений кадастра, обеспечить единообразие при ведении  кадастра, т.е. исполнить требование закона о применении единой методики или технологии ведения кадастра на всей территории Российской Федерации. В течение 2010 года должны быть завершены мероприятия по централизации обработки документов и принятия решений о проведении кадастрового учета более чем в 20 субъектах Российской Федерации. Управление кадастра недвижимости подготовлен соответствующий проект приказа Росреестра.