Співвідношення земельного права із суміжними галузями права

  Лише  за цих організаційних умов можна  буде належно забезпечити головну  форму правотворчості — кодифікацію  права, тобто «системне нормативне регламентування певного виду суспільних відносин шляхом видання єдиного, юридичне і логічно цільного, внутрішньоузгодженого  нормативного акта (Основ, кодексу), що виражає зміст і юридичну специфіку  структурно відокремленого підрозділу системи права»[2].  

  4.  Земельний кодекс України прийнято 25 жовтня 2001 p.; набрав чинності з 1 січня 2002 р. (далі - ЗК). Цивільний кодекс України прийнято 16 січня 2003 p.; чинності він набрав з 1 січня 2004 р. (далі - ЦК).  

  Вже ця хронологія не є досконалою: коло суспільних відносин, які регулюються  цивільним законодавством, є значно ширшим, аніж тих, що регулюються земельним  законодавством, а тому ЦК повинен  був би бути прийнятий раніше ЗК. А якщо враховувати ту важливу  обставину, що він є основним кодифікованим  нормативним актом, .який закріплює  провідні - ринкові суспільні відносини, то слід дійти висновку, що ЦК слід було прийняти відразу після прийняття  Конституції України. 

  5. Зазначені раніше  кодифікаційні вади  у тій або іншій  формах притаманні  Земельному та  Цивільному кодексам  України. Проте, крім розглянутих загальних причин деякої їх недосконалості та нечіткості розмежування, є більш конкретні причини, недостатня теоретична розробка яких теж позначилась на якості обох кодексів.   

  Стосовно  конкретного співвідношення ЗК та ЦК важливе значення мають насамперед такі два фактори, як: суб'єкти та об'єкти правовідносин, їх особливості. Саме вони передусім визначають, який з двох кодексів повинен бути застосований. При цьому нагадаємо, що ЦК має  більш високий рівень узагальнюючих  понять, ніж ЗК.  

  Так, суб'єктами цивільних правовідносин («учасниками» за редакцією ст. 2 ЦК) є всі «фізичні та юридичні особи».   

  Суб'єктами ж земельних правовідносин переважно  є фізичні особи — селяни. І  хоч ЗК, на жаль, не уточнює цього, вочевидь йдеться насамперед про  тих громадян, які мають статус селянина (переважно — громадянина  України).  

  Поняття «селянин», «селянство» у зв'язку з цим вимагають юридичного визначення. У багатьох зарубіжних країнах існують  законодавчі визначення даних понять. Так, ст. 101(17)11 Зведеного (уніфікованого) Комерційного кодексу США (Uniform Comercial Code, U.C.C.) зазначає, що фермер — це особа, яка постійно здійснює фермерську діяльність, тобто «роботу на фермі, обробіток землі, роботу чи вирощування сільськогосподарських культур, птиці чи тваринницької продукції у якомусь обробленому вигляді». У американському законодавстві селяни (фермери) відокремлюються від інших суб'єктів землевикористання і з огляду на аграрну (сільськогосподарську) структуру тих організаційних форм, у яких здійснюється їх трудова діяльність. Це дає можливість вести мову і про фермерські юридичні особи (за певних обставин). При цьому враховується тісна інтеграція між сільськогосподарською діяльністю фермерів та їх бізнесом. Зокрема, щоб вважатися сімейною фермою, необхідно більшу частину своїх прибутків отримувати від сільського господарства[3]. Регламентація селянської (фермерської) діяльності, як і всього сільського господарства, у США на фермерському рівні здійснюється не стільки загальним цивільним комерційним законодавством, як, на його основі, широкою, спеціалізованою групою законодавства (понад 2000 спеціальних законів) сільськогосподарського (переважно -земельного) змісту. Це — титул 7 «Agriculture» систематизованого Зібрання законів США (The Code of the Laws of the United States of America).  

  Особливо  слід наголосити на тому, що в американському законодавстві поняття земель переважно  асоціюється з сільським господарством, і землі, як природний фактор, відрізняються  від речових об'єктів власності  у цивілістичному аспекті. Як зазначає М.Галятин, у США «функціональні ознаки землі стають самостійною  правовою категорією, відмінною від  цивільного права» [4].  

  Теодор  Шанін (професор Манчестерського університету) склав хрестоматію «селяноз-навства», у якій розглядаються поняття  селян і селянства, селянські  господарства як соціальні організації, господарювання на селі як головне  джерело існування тощо[5].  

  В Україні поки що теоретичним і  конкретно-правовим засадам селянства  майже не приділяється уваги, що негативно  позначається і на правовому статусі  селян як суб'єктів земельних  відносин. Щоправда, розуміння цієї проблеми вже певною мірою проявляється у пропозиціях необхідності прийняття  загального закону про сільське господарство як представниками економічної, так  і юридичної науки[6].  

  6. Передусім слід  звернути увагу  на необгрунтоване  різну термінологію  ЦК та ЗК, коли  йдеться про носіїв  відповідних правовідносин. ЦК у ст. 2 називає їх «учасниками» цивільних відносин, а ЗК вживає термін «суб'єкти» земельних відносин. Між тим, як слушно зауважує Т.Абова, ці терміни не є тотожними[7].   

  Усталений термін — «суб'єкт» правових відносин найбільш повно розкриває зміст  правосуб'єктності, оскільки означає  не лише носія конкретних прав і  обов'язків фізичної чи юридичної особи, а й існування у них певних прав ще до юридичного виникнення останніх (наприклад, скликати установчі збори і прийняти на них певні рішення). Це враховано, зокрема, Цивільним кодексом Російської Федерації, який вживає термін «громадяни», що уособлює поняття фізичних осіб (глава 3 підрозділу 2 «Особи»).   

  Соціально персоніфікований склад суб'єктів  земельних відносин в особі селян  особливо характерний для земель сільськогосподарського призначення, які, відповідно до статей 19 та 23 ЗК, мають  пріоритетний характер. Саме ці землі  є «основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави» (ст. 14 Конституції України). Конституційна оцінка цих земель є безпосередньою правовою підставою  для того, щоб на рівні спеціального кодексу — Земельного кодексу  всебічно і повно відрегулювати  їх правовий режим. До того ж саме землі  сільськогосподарського призначення  стали в Україні основним об'єктом  проведення радикального реформування земельних і аграрних відносин. Із 60,3 млн. гектарів усіх земель нашої  країни ці землі складають майже 70% (41,8 млн. гектарів). І той факт, що правовий режим земель сільськогосподарського призначення регламентується не Цивільним, а Земельним кодексом, зумовлений не лише переважно спеціальним  суб'єктним складом аграрних земельних  відносин, а й істотними особливостями  об'єкта вказаних відносин. Про це автором  наголошувалося вже раніше, а тому не будемо повторюватись й спробуємо  провести порівняльний аналіз об'єктів  земельних та цивільних відносин, застосовуючи конкретні норми ЗК та ЦК.  

  7.  Насамперед варто нагадати, що історично земельні відносини виносились із сфери цивільного законодавства. Так, ст. 53 Цивільного кодексу УРСР, затвердженого 16 грудня 1922 р., виключала з числа об'єктів права власності землю, надра, ліси, води. З цього Кодексу випливало, що правовий режим земель повинен регулюватись спеціальним кодексом, яким і був Земельний кодекс УРСР, затверджений Всеукраїнським Центральним Виконавчим Комітетом ше 29 листопада 1922 р.  

  Прийняті  у 1961 р. Основи цивільного законодавства  Союзу РСР і союзних республік  у ст. 2 зазначали, що земельні відносини  регулюються земельним законодавством. Аналогічна норма містилася і  у ст. 2 Цивільного кодексу УРСР 1963 р. У Науково-практичному коментарі  даного Цивільного кодексу прямо  зазначається, що його дія не поширюється  на земельні відносини[10].  

  Поверхово можна припустити, що з виникненням  інституту приватної власності  на землі (а він був першим у  процесі становлення радикально нових — ринкових відносин у незалежній Україні) ситуація змінилася: землі  набули товарної форми, а земельні відносини  — підприємницького характеру, а, отже, виникли і підстави включити цей  об'єкт до кола цивільних відносин. Проте це не так.  

  8.  Сучасне земельне законодавство не лише не звузило сферу своєї дії, а, навпаки розширило її. Тієї їх «цивілізації», що намічалася першими проектами ЗК України, на щастя, не сталося.  

  Правовою  підставою розширення змісту предмета сучасного земельного права є  насамперед радикальна зміна відносин земельної власності, а на цій  базі — всіх земельних відносин. За умов існування виключно державної  власності на землі всі інші землевикористувачі, окрім держави, по суті ставали емфітевзис-ними користувачами «чужих» земель, а, отже, не мали повної господарської  самостійності з їх використання. Головним змістом земельних відносин було: встановлення порядку розподілу  земель, державного контролю за їх використанням, вилучення земель; визначення прав та обов'язків землекористувачів; охорона  земель та відповідальність за земельні правопорушення тощо. А проблеми господарювання на землях (особливо — сільськогосподарського призначення), розпорядження наслідками аграрної діяльності, одержання прибутків, характер їх використання — все  це знаходилось поза предметом земельного права. На такий характер взаємовідносин землекористувачів з державою зазначає Ю.Жариков, констатуючи, що «...держава  будувала свої відносини з користувачами  земель навіть не як власник, не як господарюючий  суб'єкт, а як владний орган...»[11].   

  За  радянських часів земельне право  часто розглядалось як найбільш наближена  до адміністративного законодавства  галузь права. Значною мірою це відбивалося  на безпосередньому змісті Земельного кодексу УРСР 1971 р. Звичайно це разюче контрастувало зі змістом чинного  тоді Цивільного кодексу як такого, шо регламентував майнові відносини. Нині такої контрасності положень двох кодексів не існує. Водночас Цивільний  кодекс України 2003 р. істотно скоротив (порівняно з першими його проектами) регулювання безпосередньо земельних  відносин.  

  9. ЦК України 2003 р. залишається  стосовно ЗК України  2001 р. кодексом  загального характеру,  що закріплює основні  засади немай-нових  та майнових відносин.  

  Земельний кодекс в своїй основі є спеціальним  кодексом, що, використовуючи загальні засади цивільного законодавства (ст. З ЦК) та спеціалізуючи їх, регламентує  широку сферу сучасних земельних  відносин.  

  З таким принциповим розмежуванням  двох кодексів, що побудоване на засадах  субсидіарності, пов'язано і конкретний розподіл сфер законодавчого регулювання  у них земельних відносин. При  цьому йдеться як про можливість прямого застосування багатьох норм ЦК до суб'єктів земельних відносин, так і про весь комплекс земельно-правових норм ЗК, які, у свою чергу, є або  здебільшого галузево «чисто» земельно-правовими, або ж являють глибоку земельно-правову чи аграрно-правову (або ту і другу одночасно) спеціалізацію цивільно-правових норм.   

  До  першої групи норм можна, зокрема, віднести норми про основні положення  цивільного законодавства України (статті 1 — 10 ЦК). Так, цивільними нормами  прямої дії слід вважати такі загальні засади цивільного законодавства, як: неприпустимість свавільного втручання  у сферу особистого життя людини; позбавлення права власності, крім випадків, встановлених Конституцією та законом; свободу договору та підприємницької  діяльності, яка не заборонена законом; судовий захист прав та інтересів  тощо.  

  Такими  цивільними нормами можна вважати  також більшість норм у сфері  захисту прав та інтересів суб'єктів  земельних відносин органами державної  влади або органами місцевого  самоврядування, нотаріусом, а також  норми ЦК про відшкодування моральної  шкоди.  

  Водночас  слід зауважити, що окремі норми основних положень ЦК потребують земельно-правової спеціалізації. Так, суб'єкти земельних  відносин не завжди підпорядковані засадам  їх юридичної рівності. Це насамперед стосується відносин першого етапу  приватизації земельних ділянок  внаслідок реорганізації колективних  сільськогосподарських формувань  і паювання земель, яке здійснювалося  переважно на адміністративно-правових засадах.  

  Не  відповідають засадам юридичної  рівності сторін і такі підстави набуття  права на землю, як: одержання права  власності та права користування земельними ділянками із земель державної  та комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або  органів місцевого самоврядування (ст. 116 ЗК). Це ж можна сказати і  про порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами (ст. 118 ЗК); про набуття права на земельну ділянку за давністю користування (набувальною  давністю) — ст. 119 ЗК; про повноваження органів виконавчої влади та органів  місцевого самоврядування з надання  земельних ділянок юридичним  особам у постійне користування (ст. 122 ЗК) тощо.  

  Слід  звернути увагу на те, що сучасні  елементи адміністративно-правового  змісту у ЗК продиктовані здебільшого  не владними, а охоронними функціями  держави стосовно основного національного  багатства країни, хоча в ньому  є і значна група норм земельно-адміністративного  спрямування.  

  10. Розширення предмета  і змісту сучасного  земельного права  України як галузі  права і як галузі  законодавства, а  також посилення  його спеціалізації  пов'язано з юридичними  наслідками проведення  земельної і аграрної  реформ та виникненням  на цій основі  таких нових правових  інститутів, як: права  приватної власності  на землі; фермерських  господарств; сільськогосподарських  кооперативів (виробничих  і обслуговуючих); особистих селянських господарств; аграрного підприємництва; стабільної державної підтримки сільського господарства; правових засад господарської діяльності на землях сільськогосподарського призначення тощо.  

  Це  — правові інститути земельного та аграрного права і регламентуються  вони нормами земельного та аграрного  законодавства, що є втіленням у  життя норм ст. 9 ЦК про те, що «його  положення застосовуються до врегулювання відносин, які виникають у сферах використання природних ресурсів та охорони довкілля..., якщо вони не врегульовані іншими актами законодавства». Окрім  того, як зазначає ця стаття, спеціальним  законом можуть бути передбачені  особливості регулювання навіть майнових відносин у сфері господарювання. Отже, йдеться про дію принципу субсидіарності у застосуванні законодавства. У даному аспекті земельне (і аграрне) законодавство виконують роль спеціального законодавства, за наявності якого  норми цивільного законодавства  не діють.  

  Доцільно  також наголосити на такому важливому  факторі як наявність у земельному законодавстві публічно-правових засад, на що, зокрема, обгрунтовано звертає увагу М.Сиродоєві. Характер таких норм у Земельному кодексі випливає з базового положення Конституції України про те, що земля є основним національним багатством, яке перебуває під особливою охороною держави. Саме це надає правовому режиму земель публічно-правового характеру (навіть землям, які знаходяться на праві приватної власності). З цим пов'язана можливість обмеження прав землевласників (Глава 18 ЗК), примусового відчуження земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності (ст. 147 ЗК), консервації земель (ст. 172 ЗК), право земельного сервітуту (ст. 98 ЗК) тощо.