Проблемні аспекти правового ругулювання земельних відноси в Україні

 

Вступ

Здійснення сучасної земельної реформи потребує нових форм і методів державного регулювання земельних відносин. Розвиток ринкових економічних відносин вимагає, зокрема, докорінних змін в державному управлінні в сфері використання й охорони земель, адже в загальному ресурсному потенціалі України земельні ресурси складають 44% [13]. Земля виступає і як засіб виробництва у сільському та лісовому господарстві, і як просторовий базис для транспорту, містобудування, промисловості, водного господарства, природно-заповідного, рекреаційного призначення. Звідси випливає виняткова важливість науково обгрунтованого, економічно, екологічно та соціально зваженого ставлення до цього головного природного ресурсу.

Сьогодні проблеми управління в цій галузі викликають значний  інтерес у науковців. Ними опікувалися  такі вчені, як: Д. І. Бабміндра, І. Ю. Банашко, Ю. Г. Гуцуляк, Д. С. Добряк, О. С. Дорош, В. Костюк, П.Ф. Кулинич, О.С.Мірошниченко, С. Панцир, Н. О. Прохорова, А. М. Третяк .Однак більшість наукових праць стосується висвітлення лише якоїсь окремої проблеми. Комплексного аналізу спектра питань у зазначеній сфері немає. Саме тому особлива увага, на сьогоднішній час, приділяється проблемам правового регулювання земельних відносин, зокрема, управлінню у сфері використання й охорони земель, а також розробці шляхів їх розв`язання.

Питання щодо державного управління земельними ресурсами та його змісту знайшли своє відбиття в наукових працях ще в середині ХХ ст. На думку Г. О. Аксеньонка, право управління землею набуває особливого значення в умовах виключно державної власності й не може ототожнюватися з правом розпорядження нею. З його погляду, управлінням є безпосереднє завідування землями, що полягає в реєстрації й обліку землі, яку вищим органом уже відведено для певної мети, а також у розподілі її всередині певного відомства, в контролі за належним її використанням.

1. Проблеми і перспективи правового регулювання земельних відносин в Україні.

Ринкове реформування виявило значні протиріччя в розвитку земельних відносин, спричинені монополією виключно державної власності на землю. Це зумовило необхідність їх докорінних змін на підставі проведення земельної реформи, яка вимагає нових форм державного регламенту земельних відносин, іншого формулювання поняття і змісту розпорядження й управління землею. В умовах ліквідації монополії державної власності на землю питання державного керівництва земельним фондом є все актуальнішим. Важливого значення набуває встановлення меж державного втручання в регламентацію відносин власності на землю.

 

Таблиця 1.1 - Земельний фонд України станом на 01.01.2011 [6]

Основні види земельних угідь	Площа земель
	всього, тис. га	% до загальної площі  території України
Сільськогосподарські землі	42791,8	70,9
Ліси та інші лісовкриті площі	10601,1	17,6
Забудовані землі	2512,5	4,2
Відкриті заболочені землі	979,9	1,6
Сухі відкриті землі з  особливим рослинним покривом	17,7
Відкриті землі без  рослинного покриву або з незначним  рослинним покривом (кам'янисті місця, піски, яри інші)	1028,3	1,7
Води (території, що покриті  поверхневими водами)	2423,5	4,0
Разом (територія України)	60354,8	100,0

 

Рисунок 1.1 – Динаміка земельного фонду України з 01.01.2006 по 01.01.2011

1. Сільськогосподарські землі;
2. Ліси та інші лісовкриті площі;
3. Забудовані землі;
4. Відкриті заболочені землі;
5. Сухі відкриті землі з особливим рослинним покривом;
6. Відкриті землі без рослинного покриву або з незначним рослинним покривом (кам'янисті місця, піски, яри інші); 
7. Води (території, що покриті поверхневими водами).

За п’ять років, починаючи з 1 січня 2006 року, структура земельного фонду змінилася по основних видах угідь, зокрема, площа сільськогосподарських земель зменшилася на 150,8 тис. гектарів; позитивну динаміку мають ліси та лісовкриті території, площа яких протягом зазначеного періоду збільшилася на 97,4 тис. га; забудованих земель стало на 45,0 тис. га більше; відкритих заболочених – на 13,9 тис. га; площа територій, вкритих поверхневими водами, збільшилася на 6,6 тис. гектарів [6].

Рисунок 1.2 – Динаміка земельного фонду України з 01.01.2010 по 01.01.2011

1. Сільськогосподарські землі;

2. Ліси та інші лісовкриті площі;

3. Забудовані землі;

4. Відкриті заболочені землі;

5. Сухі відкриті землі з особливим рослинним покривом;

6. Відкриті землі без рослинного покриву або з незначним рослинним покривом (кам'янисті місця, піски, яри інші); 

7. Води (території, що покриті поверхневими водами).

Протягом минулого року площа сільгоспземель зменшилася на 21,9 тис. га, причому, площа ріллі стала меншою лише на 1,9 тис. га, а от площі перелогів і пасовищ зазнали більш значних змін і зменшилися відповідно на 10,6 тис. і 7,8 тис. гектарів. Забудованих земель навпаки стало більше на 13,4 тис. га, левова частка з них знаходиться під житловою забудовою, за рік площа таких земель збільшилася на 8,1 тис. га. Лісів та лісовкритих площ стало більше на 9,2 тис. гектарів [6].

Ситуація у сфері земельних відносин, використання та охорони земель залишається складною і такою, що вимагає невідкладних заходів з її покращення. Найгострішими проблемами є:

• Відсутність на 20 році земельної реформи концепції розвитку земельних відносин;
• незавершеність земельного законодавства;
• нерозвинутість економічних і правових відносин власності;
• низька ефективність державного управління земельними ресурсами та землекористуванням;
• недосконалість інфраструктури ринку земель, особливо земель сільськогосподарського призначення;
• відсутність автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру як обов’язкового елементу гарантування прав власності на землю;
• недосконалість процедур перерозподілу земель;
• відсутність загальнодержавної програми використання та охорони земель, територіального землеустрою, диференційованого оподаткування тощо; [2]

Особливе занепокоєння викликає проблема купівлі-продажу земельних  ділянок сільськогосподарського призначення, їх збереження при масовій житловій забудові сільської місцевості. В  умовах земельної реформи розвиток ринку земель відбувається без прийняття  відповідного закону. Існуючі ж Закони України («Про землеустрій» , «Про охорону земель», «Про оцінку земель» ) не відповідають міжнародним стандартам і нормам. У розвиток зазначених  Законів необхідно було зробити 115 стандартів. Але сьогодні, за даними Української академії аграрних наук (далі УААН), їх прийнято 11, що призводить до здійснення державного регулювання користуванням та охороною земель сільськогосподарського призначення без належної правової бази [9]. Нині земельно-майнові відносини потребують до себе посиленої уваги законотворців. Адже ціна землі останніми роками зростає, що викликає більш активне її використання. Ось чому треба погодитися з А.М. Третяком, що за браком державного контролю за ринком землі, зміна цільового призначення земель сільськогосподарського призначення, що полягає в переведенні їх до інших категорій з метою використання в несільськогосподарських цілях, відбувається дуже швидко, що спричиняє значний негативний вплив на розвиток сільського господарства.  За відсутності державного регулювання ринку землі обмежити цей процес за рахунок ринкового механізму неможливо. Саме на державному рівні повинна формуватися земельна політика щодо збереження сільськогосподарських угідь. У більшості розвинених країнах світу земельна політика збереження сільськогосподарського земельного фонду формується на державному рівні, на регіональному ж складаються землевпорядні карти, плани трансформації угідь, тобто земельна політика на державному рівні поєднується з регіональними умовами. Картування земель на місцевості й відведення їх відбувається на районному рівні. Саме такий  механізм розподілу відповідальності створює умови для проведення єдиної земельної політики. Поряд з державним контролем за ринком землі буде корисним також запровадження громадського контролю за її збереженням та раціональним використанням, особливо на селі, який формуватиметься під впливом сільської громади й охоплюватиме всі актуальні питання розвитку сільських територій [12].

Запровадження повноцінного ринку земель сільськогосподарського призначення та його ефективного  державного регулювання в Україні  дозволить забезпечити реалізацію цілої низки важливих на сьогодні проблем, зокрема:

1) повноцінну реалізацію  права приватної власності та  інших прав на земельні ділянки  сільськогосподарського призначення  усіма суб’єктами земельних відносин;

2) створення сприятливого  ринкового середовища, що забезпечує  постійний перехід речових прав  на нерухоме майно до найбільш ефективних власників;

3) кардинальне підвищення  інвестиційної привабливості сільського господарства;

4) раціональний перерозподіл  та оптимізацію використання  земель сільськогосподарського призначення;

5) встановлення об’єктивної  ринкової вартості земельних  ділянок сільськогосподарського  призначення у процесі їх економічного обороту;

6) підвищення ефективність  використання природно-ресурсного  потенціалу земель сільськогосподарського  призначення та забезпечення  стратегічної продовольчої безпеки держави;

7) безперешкодний доступ  громадян до землі як ресурсу людського розвитку;

8) збереження та створення  робочих місць у сільській місцевості;

9) покращити транспарентність земельних відносин;

10) стимулювання розвитку  інститутів громадянського суспільства  у питаннях захисту прав власників  земельних ділянок.

За даними державного земельного кадастру станом на 1 січня 2011 року у  державній власності перебувало 29151,2 тис. га земель або 48,3 % території  України. Із цієї площі 10806,3 тис. га (або 37,1 %) складають сільськогосподарські угіддя, в тому числі 5395,5 тис. га (або 18,5 %) орні землі. Із загальної площі  нерозмежованих земель 50,0 % (14565,4 тис. га) представлені сформованими земельними ділянками, на яких розташовані 5,16 млн. землекористувань (тобто 20,3 % від загальної кількості сформованих в Україні земельних ділянок) .

Несформованими у земельні ділянки залишаються 14585,8 тис. га земель, з яких: 7428,6 тис. га (50,9 %) становлять землі запасу; 1789,1 тис. га (12,3 %) –  землі резервного фонду, що не надані в постійне користування; 1204,9 тис. га (8,3 %) – землі, не надані у власність  або постійне користування в межах населених пунктів; 4163,2 тис. га (28,5 %) – землі загального користування [3].

Нагальною проблемою залишається  приватизація земель сільськогосподарського призначення. Сьогодні понад 90% громадян отримали державні акти на право власності на земельні ділянки із земель пайового фонду. Водночас було створено фонд земель загального користування, до якого ввійшли польові дороги, лісосмуги, господарські двори, що не підлягали паюванню, але були переданні в колективну власність. Динаміка перерозподілу в 1990-2007 рр. земель під господарськими дворами свідчить про відмову від них сільськогосподарських підприємств (370 тис. га) , що призвело до переходу їх до категорії «землі запасу» [3].

Певні проблеми регулювання  земельних відносин існують і  на місцях. До проведення розмежування земель державної і комунальної  власності повноваження по розпорядженню  землями в межах населених  пунктів (крім земель, переданих у  приватну власність) виконують міські, сільські та селищні ради, не завжди компетентна діяльність яких, поєднана з невиконанням певних заходів щодо визначення меж населених пунктів  і проведення грошової оцінки й інвентаризації земель, тягне за собою численні порушення земельного законодавства, що спричиняє негативні екологічні наслідки. В Україні розмежуванню підлягає 29,12 млн. га земель. Органи місцевого самоврядування та органи виконавчої влади прийняли 3878 рішень щодо розмежування земель державної та комунальної власності на площу 6,79 млн. гектарів. Згідно з прийнятими рішеннями замовлено 956 проектів землеустрою щодо розмежування земель державної та комунальної власності на загальну площу 1,57 млн. гектарів. Із загальної кількості замовлених проектів землеустрою затверджено 73 на загальну площу 165,91 тис. гектарів.Гальмування процесу розмежування земель державної й комунальної власності є фактично результатом позбавлення впливу обласних рад на процес розпорядження землями рекреаційного, природоохоронного й історико-культурного призначення.Недосконалим слід вважати й існуючий Закон України від 05.02.2004 № 1457-IV «Про розмежування земель державної та комунальної власності» [3]. Міські ж ради, зловживаючи владними повноваженнями по розпорядженню землями зазначених категорій, нерідко порушують чинне земельне законодавство. Прикладом може служити діяльність Приморської міської ради, якою, за даними перевірки чинного земельного законодавства, облдержземінспекцією, починаючи з 2002 року, було прийнято 18 рішень про надання в приватну власність і 13 – в оренду земельних ділянок, розташованих за межами міста, зокрема на узбережжі Азовського моря.

Стосовно зазначеного  слушною є пропозиція деяких фахівців про необхідність законодавчого  визначення строку, після якого місцеві  державні адміністрації, які своєчасно  не розмежували землі, втрачають право розпоряджатися ними. Підкреслимо, що сьогодні місцева влада не є власником землі, а може лише розпоряджатися нею. Певне занепокоєння викликає й сучасний стан полезахисних, стокорегулюючих, прибалкових лісосмуг, створених для захисту полів від водної й вітрової ерозії з метою підвищення урожаю. Зараз частина таких об`єктів  перебуває на балансі сільських рад, а ті у зв`язку з недостатнім фінансуванням майже не займаються їх обслуговуванням і розчищенням. Цілком очевидно, що їх доцільно передати виробникам сільськогосподарської продукції або спеціалізованим лісогосподарським підприємствам.