Атқарушы органдары

      Мемлекеттік және муниципалдық құрылыстың тәжірибесі сиқырлығына қарамастан өзін өзі басқарудың тұрақты екі концепциясын ұстанады. Олар әр түрлі тәжірибелерге, дәстүрлерге, мәдениеттерге ғана емес, сондай-ақ құқықтық жүйелерге де байланысты.

      Әлеуметтік  құрылымды осы негізде бағдарлау  «персоноцентризм» дәстүрлеріне  және үкіметті децентреализациялауға сөйтіп мемлекеттің шексіз билігіне тежеп қою үшін қажет болды. Бұл дәстүрлер құқық прецендентіне арқа сүйей отырып, сот үкіметі тарапынан сенімді сүйеу табу үшін керек болды.

Қазақстанда жергілікті мемлекеттік басқару  органдары мен өзін өзі басқару  органдаының өзара әрекет жасауларының принциптеріне ерекше назар аударады. Бұлар мынадай факторлармен тұжырымдалған.

Жергілікті  өзін өзі басқарудың Еуропалық Хартиясы (1985ж.) жергілікті

өзін  өзі басқарудың принциптерін заңдылықтарда  мемлекеттің үкіметті деконцентралллизацилау мен децентрализациялаудың жолдарының бірі ретінде міндеттейді.

Конституциялық  ережелерге логикалық талдау үкіметтің  мемлекеттік институтарымен қатар  мемлекеттік үкіметтің жүйесінде  одан тыс та көрінетін салықтың құзырының  орны ерекше.

      Қазақстанның  үкіметі және атқарушы орталық органдар басқарудың барлық деңгейіндегі барлық процестерді басқарудың мүмкіндігі шектеулі екендігін біледі және саясаттың  аймақтық концепциясының (1996ж ҚР-ның  министрлер кабинеті бекіткен) сәйкес оның бір бөлігін жергілікті органдарға беруге дайын.

      Жергілікті  өкілетті және атқарушы органдарды ұйымдастыруды  реформалау қажеттігі баяғыда-ақ  пісіп жетілген, алайда оны біртіндеп  қана емес, сонымен қатар констуктивті ережелерді басшылыққа ала отырып жүргізу  керек.

      Мемлекеттік және муниципалдық құрылыстың тәжірибесі сиқырлығына қарамастан өзін өзі  басқарудың тұрақты екі концепциясын ұстанады. Олар әр түрлі тәжірибелерге, дәстүрлерге, мәдениеттерге ғана емес, сондай-ақ құқықтық жүйелерге де байланысты. Мысалы, АҚШ-тың жергілікті өзін өзі  басқару штаттардың орталық органдарына  және федералдық органдарға салмақ артпау үшін құрылған. Ұлыбританияда муниципалды  үкімет өздерінің ішкі істерін дербес реттеулері үшін құрылған.

      Әлеуметтік  құрылымды осы негізде бағдарлау  «персоноцентризм» дәстүрлеріне  және үкіметті децентреализациялауға  сөйтіп мемлекеттің шексіз билігіне тежеп қою үшін қажет болды. Бұл  дәстүрлер құқық прецендентіне  арқа сүйей отырып, сот үкіметі  тарапынан сенімді сүйеу табу үшін керек болды. Өзін өзі басқарудың Еуропалық моделі мемлекеттің күшті  әкімшілік үкіметімен қатар жұмыс  істейді, яғни мемлекет тарапынан да қолдау тауып отыр.

      Мәселені  шешудің жолы қоғамдық мүддені мемлекеттің  мүддесіне қарсы қоюдан емес, екеуін үйлестіріп қараудан туып отыр. Жеке мүддені (персоноцентризмді) тұтас әлеуметтік мүддеге (социоцентризмге) үйлестіру  әлеуметтік қатынастардың мәнін  неғұрлым төменнен іздеп, гуманистикалық немесе функционалдық-догматикалық тұрғыдан табуға болады. Екі концепцияның да құқықтың пайда болуының генетикалық  тұрғысына тікелей қатысы бар (адам, толық тұлға және ол үшін құқық  болуы тиіс, адам - құқық көздері  ерік берген функцияларды атқаратын  құрал).

      Гуманистикалық  концепцияның мынадай әлеуметтік векторлары бар: адам табиғаттанөзін әлеуметтік топ  ретінде бөліп шығара отырып, қоршаған әлемді де, өзін өзі де тани бастайды. Оның ой санасы жетіліп, өзін өзі басқарып алып жүруіне ынталандырады.

      Функционалдық-догиатикалық тұжырымдама функциясын атқаруға берілген құқық шегінде болады, мәселен  басша мен оған бағыныштының қызмет аялары әкімшілік қызметтеріне байланысты шектеулі болады.

      Тұлғалардың бір-біріне қарама-қайшы гуманистикалық және функционалдық-догматикалық тұжырымдамалары  қоғам мен мемлекеттің өзара  белгілі байланыстарын көрсетеді.

1. Өзін өзі басқарудың институционалдық белгілері жергілікті өзін өзі

басқарудың  Еуропалық хартиясында көрсетілген. Ең алдымен жергілікті өзін өзі басқарудың қалыптасуы мен дамуын есептей алатын бұл құжат өзін өзі басқарудың қажеттілігін ғана көрсетіп қоймайды, сонымен қатар муниципалдық үкіметті Конституцияда да бекітеді.

   Жергілікті  өзін өзі басқаруға мыналар құқықты  кепіл бола алады:

• мемлекеттік басқару жүйесінде жергілікті өзін өзі басқару мен органдарының ұйымдық ерекшеліктері;
• жергілікті өзін өзі басқару органдарының экономикалық және қаражаттық дербестіктері;
• жергілікті өзін өзі басқару органдарының басқа да органдармен және ұйымдармен өзара байланыс орнатуға еріктері болуға және толыққанды субъект болуға (иелігіндегі меншікті мүліктің бюджетін басқарып, жұмсауға, дербес шешімдер қабылдауға және т.б.) құқылы. Мысалы, Жапонияны алсақ, олардың Конституциясы және жергілікті өзін өзі басқару туралы заңы (96-100 баптары) жергілікті жиналыс мыналарға ерікті: 1) нормативті актілер алуға; 2) жергілікті бюджетті бекітуге; 3)жергілікті салықтарды, айыптарды бекітуге; 4) шаруашылық келісім-шарттарын жасауға 5) муниципалдық кәсіпорындарды басқарудың принципті мәселелерін шешуге; 6) жергілікті атқарушы органдардың қызметтеріне тексерулер жүргізуге;
• аймақтық тарихи, мәдени дәстүрлері, экономикалық мүмкіндіктерін ескере отырып, өзін өзі жергілікті басқарудың формалары сан алуан болатындығы, әрі олар жергілікті өзін өзі басқару органдарының өкілеттіліктерімен шамалас жатуы керек.

Сөйтіп, жергілікті өзін өзі басқарудың инстиуционалдық ерекшеліктерін

тұжырымдап  көрсету ҚР-ның Конституциясымен, өзін өзі басқару жөніндегі арнаулы  заңдылықтардың жергілікті өзін өзі  басқарудың жарғыларымен қамтамасыз етіледі.

2. Жергілікті өзін өзі басқару органдарына азаматтарды жұмысқа алу, олардың

құқықтары мен еркіндіктерін қамтамасыз ету  өкілетті органдардың мүшелерінің  сайлау кезінде ерік білдірулерімен және өзін өзі басқарудың жергілікті қоғамдастықтар тарапынан бақылауы арқылы қамтамасыз етіледі. Жергілікті өзін өзі басқарудың болмысындағы ерекшеліктеріне көптеген зерттеушілер назар аударуда. Мысалы конституционалдық муниципалдық сол жерлердегі ашық түрдегі корпорациялар ретінде көрінеді. Яғни, азаматтар мен мемлекеттің арасын байланыстырушы буын ретінде көрінеді.

      Бұл жағдай мемлекеттік үкімет органдарын азаматтардың тек сайлау құқықтарын ғана емес, сонымен қатар жергілікті өзін өзі басқаруоргандарының қалыптасуына да қолайлылық тудырады. Бұларға: 1) округ территориясын; 2) сайлауларды ұйымдастыру мен өткізу; 3) жергілікті өзін өзі басқару органдарының сайлау мерзімі мен қызметтерін т.б. жатқызуға болады.

      Сонымен қатар муниципалдық тәжірибеде қажетті  қаражаттар мен басқадай құралдарды ала отырп, жергілікті өзін өзі басқару  органдарының кейбір мемлекеттік өкілеттіктерді да алатындықтары да бар.

      Ол  алатын өкілеттіліктер екі түрлі  формада жүзеге асырылуы мүмкін:

• жергілікті өзін өзі басқару органының оның өзінің өкілеттілігі істерін реттеу қабілеттіліктері;
• мемлекеттік органдардың өздері шешетін мәселелердің кейбіреулері бір жолы немесе белгілі бір мерзімге дейін немесе үнемі жергілікті өзін өзі басқару органдарына берулері

    2.2 Жергілікті өзін-өзі  басқарудың маңызы  және мәселелері. 

Жергілікті  өкілді орган – мәслихат халық  билігінің белгісі ретінде қалғанымен шын мәніндегі билік – ауылдарда  және аудандарда жоғарыдан сайланған  билік органдарының атқарушысы отырады. Демократиялық қоғамға қадам  бастық деп жариялаағн Қазақстан  үшін нағыз тоталитарлық жүйенің  белгісі болып табылатын жоғарыдағы құрылымның келмеске кетуі заңды  құбылыс еді. Бірақ жергілікті өзін-өзі  басқару жүйесінің қоғамдық өмірге енуі де өте күрделі мәселе болып  отыр. 1995 жылғы Конституцияға енген 89-баптың әр жолының мағынасын ашып көрсететін, оны жүзеге асыратын тетіктерді анықтап беретін заң әлі қабылданған жоқ.                               Біз енді жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінің қазіргі проблемаларын айқындай отырып, осы құрылымның басты принциптерін ашып көрсетейік: 1. Жергілікті өзін-өзі басқару жүйесіні құрылысы нақты да анық:                    а) Жергілікті бір әкімшілік-территориялық жердің тұрғындары заңды сайлау (тікелей, жасырын, тең) арқылы сол территорияның барлық ішкі мәселелерін шешуге құқықты өкілдік орган сайлайды. Шартты түрде ол органды «Кеңес» деп аталды.                                                                                                     

 ә)  Кеңес өздерінің арасынан бір  адамды Атқару органының (кейде  «муниципалитет» деп те аталады)  басшысы етіп сайлайды не тағайындайды. Кей жерлерде Атқару органының  басшысы да Кеңес мүшелері  сияқты сайлау арқылы анықталады. Шартты түрде бұл орында отырған  адамды «Жетекші» деп аталық. Ол азамат Атқару органды басқарып, солардың жұмысына жетекшілік  етеді. 

              б) Жетекші сол жердегі түрлі  әлеуметтік, экономикалық, коммуналдық  мәселелерді ұйымдастырып жүзеге  асыратын Атқару органды өзі  жасақтайды. Сол жердің қажеттіліктеріне  қарай әр түрлі бөлімдер ашады.  Соның басшыларын тағайындайды, құрамын анықтайды. Міндеттерін  нақтылап, жалпы басшылық қызметін атқарады.

      в) Кеңес не оның мүшелері  Жетекшінің атқару жұмысына тікелей  араласа алмайды, бірақ түрлі  саладағы комиссия құру арқылы  олардың жұмысын бақылап отырады.  Сонымен қатар сол территорияның  даму жоспары, экономикалық, әлеуметтік  бағытын да Кеңес анықтайды.  Кеңес мүшелері көп жерлерде  жалақы алмайды. 

    2. Қазақстандағы жергілікті өзін-өзі  басқарудың алдындағы жағдайы  өте күрделі. 

    Конституцияға сай нақты жергілікті өзін-өзі  басқару жүйесі қоғамдық өмірімізге енсе, жергілікті деңйде қос үкіметтің  орнауы ғажп емес. Оның бірі жергілікті басқару (өкілдік органы – жергілікті мәслихат, атқарушы органы - әкімшлік) да, екіншісі жергілікті өзін-өзі басқару болмақ (өкілдік органы – Кеңес, ал атқарушы органы - муниципалитет). Бүгінгі жергілікті халық өкілдері болып табылатын мәслихат – мемлекеттік басқарудың өкілдік түрі болып саналады да, оның шешімін жүзеге асыратын бағынышты орган – президенттік өкіл болып табылатын әкім басқаруда.

    Құрылымдық  жағынан да, мазмұны тұрғысынан да жергілікті өзін-өзі басқаруға ең жақыны өкілдік орган (мәслихат) болып  табылады. Халықаралық тәжірибеде өкілдік  органды жергілікті өзін-өзі басқаруға  айналдыру жиі кездеседі. Екі  өкілдік органнан гөрі жергілікті мәслихатты Кеңеске айналдыру тиімді секілді.

    Дегенмен  ең күрделі мәселенің бірі сол  өкілдік органға бағынышты атқару органы болып отыр. Егер әкімшілік  органы қаз-қалпында қалса, жергілікті өзін-өзі басқару органы болмайды. Әр нәрсенің өз атауы бар, мүмкін әкімдер  жүйесі әлі де өз қажеттіліктерін  жоймаған шығар, бірақ оны жергілікті өзін-өзі басқарумен будндастырып, халық билігінің алғашқы сатысының  басты белгісі етідің ешқандай қажеті жоқ. Шыны айту керек, Қазақтан Парламенті екі оттың ортасында қалған секілді: конституцияда айқын жазылған баптарды жүзеге асыра отырып, муниципалитеттік басқару жүйесіне көшейін десе жергілікті жердің басшыларының жоғарыдағыларға  деген бағыныштылығы келмеске кетеді. Ал жергілікті өзін-өзі басқару орандарын  әкімшілкке бағынышты ететін заң  шығарса, конституцияның 89-тармағындағы мәселелері далада қалады. Демек Қазақстан  дағы жергілікті өзін-өзі басқару  тек бір ғана заңның аясында жүзеге аса қояды деу қиын. Бұл жерде  жергілікті әкімдерді сайлау да, өкілдік  органдардың статусына өзгерістер енгізу де қатар жүру керек секілді. Бір сөзбен айтқанда жергілікті өзін-өзі  басқаруға толық реформа қажет.

    3. Жергілікті өзін-өзі басқару жүйесіндегі  халықтың тікелей билігінінң  көрінісі.

    «Биліктің ең тиімді түрі – халыққа ең жақын  билік» деген тамаша сөз бар. Қазіргі  билік жүйелерінің ішіндегі халыққа  жақыны да, өзінің тиімділігін барлық елдерде дәлелдеген де жергілікті құрылым  болып отыр.

    Дегенмен  жергілікті өзін-өзі басқару да жергілікті тұрғындардың өкілдік басқаруы болып  табылады. Кеңес – тұрғындардың сайлауы арқылы дүниеге келеді де, солардың берген өкілдіктерінің негізінде  жұмыс істейді. Сонымен қатар  жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінде  біршама халықтың тікелей басқару  жолдары да берілген. Бұл араға  – жиналыстар, Кеңес өкілдерін  қайта шақырып алу, заң шығаруға араласу құқығы және жергілікті референдум жатады.

    1. Қазақстан парламентінен бір  оқылымнан өткен «Жергілікті  өзін-өзі басқару туралы» заңда  тұрғындардың жалпы саны мыңнан  кем болатын елдімекендерге жергілікті  мәселелерді шешу – сол жерде  тұратын адамдардың жиналысына  берілген. Мүмкін, бұл да қажеттіліктен  туған болар. 10-15 үйден тұратын  кішкене елдімекендерде арнайы  сайлау өткізіп, лауазым иелерін   таңдау  тиімді  бола қояр  ма  екен.   Екіншіден, шағын топты  жиналысқа жинау да оңай (өкілдік  жүйенің пайда болуының ең  басты себебі де халықты бір  парламентке жинаудың жүзеге  аспауы емес пе?) және арнайы  құрылым жасайтындай аса күрделі  мәселелердің бола қоймайтындығы  да анық.

    2. Халықтың тікелей басқару түріне  өз міндеттерін ойдағыдай атқара  алмаған Кеңес мүшелерін қайта  шақырып алу да жатады.

    Бұл жүйе - өте қарапайым жолдармен  жүзеге асады. Кеңес  мүшесін  кері  шақырып алудың нақты себептері  көрсетіоген Петицияға кезінде  сайлауға қатысқан азаматтардың 10 пайызы қол қойса болғаны. Айта кету керек, дәл осындай тәртіппен қаланың  мэрін де орнынан түсіруге болады. Петиция (хат) Кеңестің хатшысына табыс  етіледі. Хатшы 20 күннің ішінде петицияның заңдылық жағын - 10 пайызға толуын, қодардың дұрыс қойылуын т. б. – тексеріп шығып, Қала Кеңесіне нәтижесін хабарлайды. Егер петицияда көрсетілген себептер толық дәлелденсе, қала хатшысы осы  мәліметтерді Кеңеске тапсырады. Кеңес мүшелері дауысқа салып, шешім қабылдайды.

    3. Жергілікті өзін-өзі басқару жүйесіндегі  халық басқаруының тікелей түрі  – референдум болып табылады.