Референдум в СССР: конституционно-правовые основы и практика (общая характеристика российских референдумов 17.03.1991 г., 25.04.1993 г., 12.12.1993 г

3. Считаете ли вы необходимыми  досрочные выборы Президента  Российской Федерации?

И лишь последний, четвертый  вопрос Съезд косвенно связал с поставленным Президентом вопросом о доверии  депутатскому корпусу:

4. Считаете ли Вы необходимыми  досрочные выборы народных депутатов  Российской Федерации?

При этом Съезд объявил, что  принятие решения по третьему и четвертому вопросам референдума требует положительного ответа конституционного большинства  граждан, т.е. более чем половины от общего списочного состава российских избирателей.

Российские избиратели были, таким образом, поставлены перед  очень трудной проблемой - найти  такую форму ответа на четыре вопроса  референдума, при которой их поддержка (или нет) Президента и курса реформ была бы выражена самым ясным и  недвусмысленным образом. И, вопреки  многочисленным пессимистическим прогнозам  и неудачным призывам самого Президента и некоторых лидеров демократических сил избиратели нашли такую форму:

Большинство из 69 млн. пришедших 25 апреля на референдум российских граждан  ответили "да-да-нет-да" на четыре вопроса референдума.

Анализ результатов голосования 25.04.1993 г. показал, что в российском электорате и на этот момент времени  продолжали существовать две больших  политические группы: реформисты и  антиреформисты, - практически с  таким же соотношением численностей, как и в июне 1991 г. [25, с.2]. Избиратели реформистской группы на референдуме 25 апреля 1993 г. опускали бюллетени, заполненные  по типам "да-да-нет-да", "да-да-да-да", "да-нет-нет-да".

Избиратели же антиреформистской  группы, не голосовавшие на президентских  выборах 1991 г. голосовали за кандидатуру  Б. Ельцина, на референдуме 25.04.1993 г. опускали бюллетени, заполненные по типам "нет-нет-да-нет" и "нет-нет-да-да".

Численности же остальных  групп избирателей, использовавших другие варианты ответов, были практически  близки к нулю.

Следует отметить, что результаты референдума были весьма противоречивыми. Например, в списки для голосования  было внесено 107310174 участника, а бюллетеней для голосования выдано почти  вдвое меньше - 69222858. Конкретные результаты апрельского референдума 1993 г. также  не совсем понятны: голоса, отданные Б.Н. Ельцину, не добавили исполнительной власти полномочий или ясности целей  в проведении экономической программы.

2.2 Политические  итоги референдума 12 декабря 1993 г.

Итак, референдум 25 апреля 1993 г. принес новую убедительную победу реформистам и показал, что антиреформистский  Верховный Совет РФ активно поддерживают не более трети избирателей.

Однако, как это неоднократно случалось и ранее, Президент  не воспользовался сразу итогами  этой победы, а начал новый бесплодный этап переговоров, стремясь привлечь депутатов  к работе созванного им Конституционного совещания, призванного завершить  работу над новой российской Конституцией и на ее основе продолжить начатое  в 1989-1991 гг. реформирование институтов власти.

Верховный же Совет тем  временем вел лихорадочную подготовку к силовому противодействию попыткам таких реформ. Кризис разразился 21.09.1993 г., когда президент подписал Указ № 1400 "О поэтапной конституционной  реформе", предусматривающий прекращение  деятельности Съезда народных депутатов  и Верховного Совета РФ и проведение 12.12.1993 г. всенародного голосования  по принятию новой Конституции и  выборов депутатов нового двухпалатного  российского парламента - Федерального Собрания Российской Федерации.

Верховный Совет ответил  на этот Указ созывом Чрезвычайного X Съезда народных депутатов, принятием  решения об отрешении Б. Ельцина  от должности Президента, назначением  на эту должность А. Руцкого, вооруженным  противостоянием с исполнительной властью и, наконец, попыткой вооруженного захвата телецентра "Останкино" и взятием московской мэрии 3 октября.

На следующий день, 4 октября, российский Белый Дом, в котором  заседали депутаты, был расстрелян из танков и взят спецподразделением "Альфа" Главного управления охраны президента. Руководство Верховного Совета и мятежный вице-президент  А. Руцкой были арестованы. Россия вступила в новую фазу реформ.

Если сценарий референдума 25 апреля писался Съездом народных депутатов, то после событий 21 сентября и 3-4.10 1993 г. никто не мог помешать Президенту готовить свой сценарий будущих  выборов. Во-первых, он мог 12 декабря  провести только референдум с одним  вопросом: одобряете ли Вы проект новой  Конституции? Но в этом случае практически  автоматически возникала бы антиконституционная лига, в которой объединились бы все тогдашние противники Президента - сторонники Руцкого и разогнанного Съезда, коммунисты различных толков, националисты. И лозунгом этой лиги стал бы не призыв "Скажем "нет" новой Конституции!" - это для Президента было бы не страшно, 50% большинство от явившихся на голосование он наверняка получил бы.

Вторым вариантом было совмещение референдума по проекту  Конституции с выборами депутатов  нижней палаты Федерального Собрания - Государственной Думы. В этом варианте была возможность избежать бойкота  голосования.

Было ясно, что призовут своих сторонников голосовать либерал-демократы, не занимавшие каких-либо позиций в  верхних эшелонах власти - и страстно туда стремившиеся.

Можно было рассчитывать, что  пойдут на выборы и засидевшиеся вне  власти и тоскующие по ней либералы вроде Явлинского, которые в других условиях тоже могли призвать к бойкоту  референдума.

При этом было неважно, что  коммунисты заведомо проголосуют против новой Конституции: важен был  не их выбор, важно было их участие. Но уже на первых шагах избирательной  кампании выяснилось, что партии и  избирательные объединения, претендовавшие на представительство воли народа, не имеют в большинстве своем  реальных оргструктур, способных повлиять на активность избирателей или, на худой  конец, проконтролировать избирательные  комиссии.

Фактически не контролировал  избирательную машину и Президент. Да, конечно, "крышу" новой избирательной  оргструктуры - Центральную избирательную  комиссию возглавил человек Президента - Н. Рябов, но и "фундамент" избирательной  пирамиды - сто тысяч участковых избирательных комиссий, и ее "стропила" - окружные избирательные комиссии были во власти тех, кто обладал властью  в регионах. А после роспуска Советов в краях и областях России, где проживает 87% российских избирателей, этой властью обладали только главы администрации.

А что главы администрации  имели с этих выборов и референдума? Никто из них не собирался баллотироваться  в депутаты Госдумы и бросать  свое место. Обеспечивать явку избирателей  и таскать каштаны из огня ни для  Гайдара, ни для Явлинского, ни для  Зюганова они не собирались. Более  того, провал голосования 12 декабря  открывал перед ними заманчивую возможность  стать единственной законной властной элитой страны. Таким образом, выбор  второго варианта был чреват угрозой  бойкота голосования местной  властной элитой. Этот бойкот выразился  бы не через призывы к избирателям  не участвовать в голосовании, а  через саботаж организации работы избирательных комиссий.

И поэтому для нейтрализации  этого возможного саботажа был пущен  в ход третий вариант выборов 12 декабря - одновременное проведение референдума и выборов в обе  палаты Федерального Собрания. Хотя по новой Конституции члены верхней  палаты - Совета Федерации должны были делегироваться от регионов, это препятствие  было с легкостью обойдено рассуждениями  о том, что новая Конституция  еще не вступила в силу, механизма  делегирования не выработано, верхняя  же палата - причем предельно легитимизирована - нужна сегодня, а что может  быть легитимнее выборов?

Объявив о выборах членов верхней палаты Федерального Собрания, Президент поставил глав администрации  перед дилеммой: либо от имени их регионов в Москве будут говорить такие-то иные люди, либо сами главы  администрации и их ближайшие  помощники вступят в предвыборную борьбу - а заодно обеспечат массовое голосование и по проекту новой  Конституции.

И Президент, и руководитель Администрации Президента прямо  рекомендовали главам администраций  регионов выставлять свои кандидатуры  в депутаты верхней палаты. При  этом для всех было ясно, что главам администрации опасно не только проигрывать  выборы, но и попадать в Совет Федерации вторыми, значительно отстав по числу набранных голосов от кандидата, прошедшего первым. В условиях, когда большая часть руководителей регионов была не избрана, а назначена Президентом (в краях и областях) или выбрана региональными законодательными органами (в республиках), поражение или невыразительная победа руководителя региона могли бы стать предлогом для замены не пользующегося общественным доверием лидера. Главы администрации были обречены вести борьбу за решительную победу - заодно вручая избирателям бюллетени для голосования по проекту Конституции.

В этом варианте серьезно можно  было опасаться только одного - успешных выборов в Федеральное Собрание (которые согласно Положению о  выборах считались бы состоявшимися  уже при 25% явке избирателей) и недобора 50% явки на голосовании по проекту  Конституции. Если бы это случилось, создалась бы ситуация, когда избранный  парламент не имел бы под собой  законного конституционного основания  и просто из стремления к самосохранению попытался бы объявить себя Учредительным  Собранием и взять на себя принятие новой Конституции. И поэтому, дав  главам администрации "пряник" - возможность  получить должность сенатора, нужно  было продемонстрировать и "кнут" - угрозы отрешить их от должности в  случае неорганизованного проведения голосования 12 декабря.

При этом никто из лидеров  президентской команды не требовал от глав администраций получения  определенных результатов голосования, требовали обеспечить только явку избирателей.

Президент поставил на Конституцию. Не стоило, конечно, рисковать и связывать  свое имя и влияние на избирателей  с одной группой реформистски настроенных политиков. На триумф "Выбора России" Президент, по-видимому, не надеялся, а обвального поражения реформистов  не ждал. Более того, безоговорочная победа "выбороссов" ставила бы в повестку дня смену премьер-министра и правительства. Могло возникнуть новое правительство, легитимизированное не поддержкой Президента, а голосами депутатов Госдумы.

Тактика же оппозиционных  реформам в России сил осталась в  точности такой же, как в 1991 г., так  и весной 1993 г. Опять была предпринята  попытка запутать избирателя, заставить  его выбирать среди многочисленных и большей частью абсолютно неизвестных  партий, избирательных объединений  и кандидатов. Но, в отличие от голосований весны и лета 1991 г. и весны 1993 г., предпринятая в декабре 1993 г. попытка "растащить" демократический, реформистский электорат была более  успешной. Создание внешне независимой  от коммунистов "Аграрной партии" России подталкивало к голосованию  за нее часть антикоммунистических настроенных сельских избирателей; мелкие избирательные объединения  оттягивали от реформистского электората избирателей из таких социальных слоев, как пенсионеры и молодежь; "Гражданский союз" ориентировался на часть экономической элиты  страны.

Итак, следующий всероссийский  референдум состоялся 12.12.1993 г. на основании  Указа Президента РФ от 15.10.1993 г. № 1633 "О проведении всенародного голосования  по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г." [6].

Указом было также утверждено Положение о всенародном голосовании  по проекту Конституции. Это был  первый в истории России всенародный  конституционный референдум. По данным Национальной службы новостей, в референдуме  участвовало 58187775 зарегистрированных избирателей (54,8%), большинство из которых - 32937630 (58,43%) проголосовали за принятие новой Конституции. День проведения референдума стал днем принятия новой  Конституции России. Правда, следует  отметить, что "в референдуме не участвовало более 45% населения. Замечания  об искажениях в отчетах о проценте участия в голосовании поступили  через несколько месяцев после  референдума, однако они не были ни подтверждены, ни опровергнуты. Отсутствие детального отчета о результатах голосования затрудняет оценку соответствующих данных" [26, с.10].

Главные политические итоги  голосований 12.12.1993 г. общеизвестны:

- Конституция была принята, хотя и с большим трудом - за нее проголосовало 56,6% избирателей, получивших бюллетени для голосования, но, главное, необходимая норма явки избирателей на голосование (50%) была превышена лишь на 4,8%;

- на выборах по партийным спискам неожиданно одержала победу партия Жириновского, получившая 21,2% голосов избирателей;

- на выборах по одномандатным избирательным округам наибольших успехов добились "Выбор России" и "Аграрная партия", получившие 34 и 24 депутатских мандата;

- на выборах в Совет Федерации главы администрации одержали победу в 58 регионах и проиграли только в 8, или приблизительно в 12% случаев. Результат 88% из 100 - бесспорно - феноменален.

Складывалось впечатление, что к декабрю 1993 г. многие россияне просто устали от референдумов, а отчасти  полагали, что это мероприятие - слабое средство влияния на принятие решений. Значительное число россиян к  тому моменту было настроено откровенно цинично по отношению к референдумам вообще независимо от того, что они  думали о самих изменениях, предложенных для голосования. Здесь сказалось  отсутствие традиций и недоверие  граждан к новому правовому институту.

2.3 Общие политические  итоги избирательных кампаний 1991-1993 гг.

Институт референдума  в России был впервые законодательно закреплен 16.10.1990 г. Этот акт является во многом противоречивым. Он, например, предоставлял право требовать проведения референдума со стороны 1 млн. граждан  Российской Федерации, но в то же время  оказывалось, что это право не безусловно, ибо Закон позволял Съезду народных депутатов отклонять требования о назначении референдума. Только Съезд был вправе принимать решение о всенародном референдуме, но поскольку обязательные референдумы не предусматривались, он, обладая всей полнотой власти по важнейшим вопросам, был не заинтересован в их проведении. Все это предопределило сравнительно редкое использование референдума, несмотря на то, что в начале 90-х гг. в стране проходили глубокие реформы, и власти серьезно нуждались в выявлении воли народа.