Жилищно-коммунальное хозяйство

Вопросы совершенствования  оплаты жилья и  коммунальных услуг  в новой редакции закона РФ "Об основах  федеральной жилищной политики"

9 апреля 2003 года Государственная Дума РФ приняла в третьем чтении проект Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг", внесенный Правительством РФ в мае 2002 г. Несмотря на то, что данный закон касается лишь небольшой, но крайне необходимой части жилищно-коммунальной реформы, связанной с политикой оплаты жилья и коммунальных услуг, депутаты называли его законом о реформе ЖКХ.

В принятом законе определяется четкий порядок установления оплаты жилья и коммунальных услуг, предусматривающий, что:

· Правительство  Российской Федерации устанавливает  основы ценообразования в сфере  жилищно-коммунального хозяйства  и ежегодно федеральные стандарты  оплаты жилья и коммунальных услуг  для расчета необходимой финансовой помощи регионам из федерального бюджета;

· Субъекты федерации  в соответствии с федеральными стандартами  вправе устанавливать региональные стандарты, предусматривая при этом необходимый объем финансовой помощи местным бюджетам из регионального  бюджета;

· Органы местного самоуправления устанавливают ставки и тарифы по оплате жилья и коммунальных услуг и нормативы потребления  коммунальных услуг. В законе установлено, что пересмотр или изменение цен на содержание, ремонт жилья, наем жилых помещений и тарифов на коммунальные услуги в жилых помещениях может осуществляться, как правило, не чаще одного раза в год одновременно с принятием решения об утверждении бюджета на очередной финансовый год и только на основании результатов независимой экспертизы фактических затрат на содержание, ремонт жилья и оказание коммунальных услуг. Не допускается изменение этих цен и тарифов в течение финансового года без одновременного внесения изменений и дополнений в нормативные правовые акты о бюджете на текущий финансовый год.

В законе исключена  норма о сроках перехода к 100%-ной  оплате жилья и коммунальных услуг. На протяжении последних 10 лет шла  постоянная дискуссия о сроках перехода на новую систему оплаты жилья  и коммунальных услуг. Многими политическими  лидерами эта особо актуальная тема использовалась в борьбе за голоса избирателей. Таким образом, вопрос об оплате жилищно-коммунальных услуг  уходит из сферы политических дискуссий  и переходит в разряд текущих  экономических задач. Закон закрепляет принцип постепенного перехода от обезличенного  дотирования предприятий ЖКХ к предоставлению гражданам адресных субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг. Если ранее получение предприятиями ЖКХ этих средств никак не зависело от качества и эффективности их работы, удовлетворенности потребителей, то новая редакция закона делает механизм предоставления субсидий более понятным и прозрачным. Так, закон предписывает осуществлять "постепенную замену финансовой помощи, передаваемой организациям жилищно-коммунального хозяйства для обеспечения возмещения расходов на содержание, ремонт жилья и оказание коммунальных услуг, субсидиями, предоставляемыми гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг, при обеспечении указанных в настоящем Законе мер социальной защиты граждан". Без данного важнейшего положения закона невозможно уйти от дотационного характера отрасли. В таком случае принципиально меняется и механизм предоставления субсидий. Они будут поступать не организациям ЖКХ, а непосредственно - нуждающимся гражданам. Адресное использование этих бюджетных средств поможет ускорить решение социальных проблем малообеспеченных слоев населения, позволит повысить эффективность использования бюджетных ресурсов, будет способствовать развитию конкуренции в ЖКХ и повышению качества жилищно-коммунального обслуживания населения.

Закон установил  перечень категорий граждан, которые  имеют право на субсидии. Величина субсидии определяется как разница между установленным на данный период времени размером оплаты жилья и коммунальных услуг с учетом социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг и максимально допустимой долей расходов граждан в совокупном доходе семьи. При этом для семей со среднедушевым доходом ниже прожиточного минимума расчет субсидий претерпел значительные изменения. Новая редакция закона предусматривает расчет субсидий для семей со среднедушевым доходом ниже установленного минимума (в соответствии с законодательством о прожиточном минимуме) с учетом федерального стандарта максимально допустимой доли расходов граждан в совокупном доходе семьи, умноженного на поправочный коэффициент, равный отношению среднедушевого дохода в семье к прожиточному минимуму.

Несмотря на явное усиление социальной направленности новой программы субсидий, повышение  ее адресности, законодатели не смогли сразу отказаться от так называемого второго основания предоставления субсидий. В соответствии со ст.4 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "Об основах федеральной жилищной политики" в течение двенадцати месяцев со дня вступления в силу закона увеличение расходов на оплату жилья и коммунальных услуг соответственно в пределах социальной нормы жилья и нормативов потребления коммунальных услуг для отдельных граждан, имеющих доход ниже установленного законодательством прожиточного минимума, не может превышать пятьдесят процентов от указанных расходов на день вступления в силу этого закона. Таким образом, закон вносит кардинальные изменения в процедуру предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. Они касаются, главным образом, установления четкого перечня категорий граждан, имеющих право на получение субсидий, усиления зависимости размера субсидий от доходов граждан при сохранении на переходный период особого порядка предоставления субсидий отдельным категориям граждан.

Принятый закон  также разграничивает полномочия между  федерацией, регионом и муниципальным  образованием по финансированию льгот. Ведь сейчас одни уровни власти устанавливают  льготы, другие должны найти источники  финансирования, третьи - обеспечить предоставление льгот. В законе четко определены категории граждан, выплаты на предоставление льгот которым должны быть предусмотрены  из средств                                                                      Что касается роста оплаты населением жилищно-коммунальных услуг, то сегодня совершенно очевидно следующее.                                                                                                                               Во-первых, бюджетное дотирование жилищно-коммунального комплекса - это помощь богатым, потому что эта помощь осуществляется исходя из того, каким количеством квадратных метров жилья владеет гражданин.                                                                                                                        Во-вторых, в настоящее время создана и эффективная система адресной защиты бедных семей по оплате жилищно-коммунальных услуг: в 2002 году жилищные субсидии получало около 10% населения страны. Более того, сегодня это наиболее формализованная процедура социальной защиты в стране.                                                                                                                                         В-третьих, Правительством начата работа по переводу бюджетных средств (по жилищным субсидиям) на персонифицированные социальные счета граждан. Логическое завершение этой работы вообще снимет вопрос о 100% оплате.                                                                                         В-четвертых, бюджетное финансирование отрасли - основной фактор роста долгов ЖКХ, в отличие от населения, которое является относительно исправным и прогнозируемым плательщиком, бюджеты или задерживают платежи или не перечисляют их вообще. В 2001 году долги по населению составили около 15%, а по бюджетам всех уровней - около 40%.

Таким образом, законодатель дифференцировал максимально  допустимую долю собственных расходов граждан на оплату ЖКУ для семей  со среднедушевым доходом ниже прожиточного минимума исходя из того, что максимальная социальная поддержка должна быть предоставлена наиболее нуждающимся.

  Социальные последствия  и перспективы  жилищно-коммунальной  реформы

В 1997 году была принята  Концепция реформирования ЖКХ. Планировалось  провести реформы в три этапа  и перейти в 2003 году на полную оплату населением коммунальных услуг и  внедрение обязательного страхования  жилья.                                                                                                           На основании Концепции Правительство РФ Постановлением от 17 ноября 2001 г. № 797 утвердило подпрограмму "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации", являющуюся частью федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы.                                                                                                                                      Одной из стратегических задач принятой подпрограммы является улучшение качества жилищно-коммунальных услуг в сочетании с адресной при переходе к 100%-ой оплате жилья и коммунальных услуг населением в период 2002-2010 г.г. около 10 млн. домохозяйств с наиболее низкими доходами будут иметь право на получение субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с существующими стандартами социальной нормы площади жилья и потребления коммунальных услуг, а также исходя из максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг в совокупном семейном доходе установленной в размере 25 процентов.                                                                                               Жилье является важнейшим элементом семейной собственности, определяющим фактором имущественного статуса семьи. В настоящий момент в нашей стране в условиях обесценивания сбережений, жилье для многих семей осталось единственно-ценным имуществом, стоимость которого тесно связана с уровнем комфортности и наличием коммунальных удобств. По программе социальной ипотеки Государственным жилищным фондом при Президенте Республики Татарстан запланирован ввод 709 тыс. кв. метров, пока введено всего 8,8 тыс. кв. метров жилья по состоянию на 1 мая, что составляет 1,2 % от запланированного. Исходя из расчета:

Таким образом, имеется дефицит жилья. Актуальность проблемы обеспечения семей жильем связана, прежде всего:

- со значительным  сокращением ввода нового жилья  и его бесплатным предоставлением;

- низким уровнем  доходов основной массы семей;

- ростом тарифов  на жилье и жилищно-коммунальные  услуги;

- необходимостью  капитального ремонта жилищ и  его проведением в условиях  обесценивания накопленных для  этого фондов;

- необходимостью  срочного решения жилищных проблем  семей, оказавшихся в экстремальных  условиях (беженцы, вынужденные переселенцы,  бомжи, военнослужащие и их  семьи).

Характерной особенностью современного социально-экономического положения в России является глубокое расслоение населения по уровню доходов  и, соответственно, по потреблению материальных благ, в том числе и в жилищно-коммунальной сфере.

Жилище - позиция, которая раньше была слабо дифференцирующим фактором. В начале 90-х материальная обеспеченность людей была не так жестко связана с тем, какая у них жилищная ситуация. Исследователи говорили, что специфика бедных в России заключается в том, что они живут в жилище примерно такого же качества, как более благополучные слои населения. Этот период уже закончился. И сейчас, по мнению некоторых исследователей, наступило время, когда российские бедные, как и во всем мире, живут гораздо чаще в жилище плохого качества, имеют гораздо меньший метраж на человека, чем более благополучные слои населения. Причем, под последними надо понимать не только высокообеспеченные слои, которые могут покупать это жилье, но и среднеобеспеченных, которые составляют примерно 45% населения.              Сокращение жилищного строительства и бесплатного предоставления жилья, падение уровня жизни значительной части семей привели к тому, что часть домохозяйств была вынуждена пойти на ухудшение своих жилищных условий.

Важной проблемой  остается недостаточная оснащенность жилья, его качество.                 Коммунальные удобства потребляются недостаточно эффективно. В среднем по стране только 86% сточных вод проходят через очистные сооружения, это означает, что 14% сбрасывается непосредственно в водоемы без очистки. Мощность очистных сооружений используется на 69% от общей установленной производственной мощности.                                                                     Проблема дефицита жилья и недостаточной оснащенности удобствами усугубляется необходимостью переселения людей из ветхого и аварийного жилья.                                                 По расчетам Госкомстата России, численность малоимущих составляет 27% от общей численности населения, то есть практически третью часть. Переход на стопроцентную оплату жилья и коммунальных услуг для населения с уровнем среднедушевых денежных доходов свыше прожиточного минимума приведет, во-первых, к существенному падению уровня жизни малообеспеченных и средних слоев населения, составляющих примерно 51 процент. С учетом того, что меры социальной защиты предполагается распространить только на те домохозяйства, личные доходы в которых не превышают величины прожиточного минимума, падение уровня жизни населения, по прогнозам некоторых экспертов, в целом составит не менее 30%. Во-вторых, увеличится доля домохозяйств с доходами, не превышающими прожиточного минимума, поскольку после уплаты стоимости жилья и стоимости коммунальных услуг доходы определенной части населения уже не превысят указанного показателя. Высокодоходных домохозяйств, на жизни которых повышение цен в жилищно-коммунальной сфере никак не отразится, всего 7 процентов. В результате реформа, центральным элементом которой является переход на 100% оплату жилья и услуг, энергично отторгается населением при современном уровне жизни населения.Преобразование жилищно-коммунальной отрасли - важнейшая составляющая всего комплекса проводимых в стране реформ. Главной особенностью реформы ЖКХ является то, что их технические, экономические, политические и, наконец, социальные аспекты затрагивают интересы каждого человека. Более того, жилищно-коммунальные услуги относятся к разряду важнейших в жизнеобеспечении.Анализ остроты широкого круга вопросов реформирования жилищно-коммунального комплекса, а это и обеспечение должного качества жилищно-коммунальных услуг, и приемлемость расценок на них в соответствии с уровнем дохода населения, и экономия тепло-энергоресурсов и сохранение жилищного фонда в нормальном состоянии, и обновление технической базы ЖКХ, показывает, что все они оказываются первоочередными, значит необходим комплексный подход, основанный на финансовом обеспечении и развитой нормативной базе.

Введение 100% оплаты населением услуг ЖКХ -- мера весьма ответственная, учитывая сложившееся положения с наличием огромных издержек в отрасли и невозможностью предоставления стопроцентного качества услуг в силу слабой технической базы ЖКХ. Темпы роста доли платежей населения в оплате жилья и коммунальных услуг необходимо жестко увязать с доходами и уровнем жизни населения. Тарифы должны сочетать интересы всех взаимодействующих сторон и производителей услуг и получателей. Реформа ЖКХ оценивается населением, прежде всего, через тарифы, что обязывает сделать их максимально обоснованными.Необходимо обеспечить безопасную и безаварийную работу жилищно-коммунального сектора и повысить ответственность работников ЖКХ и руководителей за соблюдение технологий и своевременность подготовки комплекса к зимним условиям. Недопустимо переносить все накопившиеся противоречия реформирования на уровень местной власти и муниципальных предприятий ЖКХ, с одной стороны и неоднородного по уровню доходов населения, с другой. Нужна активная поддержка государственной власти и в регионах, и в центре с их финансово-правовыми возможностями.

Одной из важных задач является ускорение формирования рынка коммунальных услуг, создание конкурентной среды. Большое значение имеет кадровая политика, квалификация и подготовка специалистов, для работы и управления в жилищно-коммунальной сфере. Привлечение малого предпринимательства  в сферу жилищно-коммунального  хозяйства может стать одним  из путей решения этой задачи.                                                                                                                        Необходимо провести инвентаризацию технического состояния жилого фонда и объектов инженерной инфраструктуры для выработки мер по подготовке к следующей зиме. А также поставить перспективную задачу паспортизации подземных коммуникаций и создание в населенных пунктах информационно-справочных систем теплосетей, для предотвращения аварийности и оптимизации работ по плановому ремонту сетей.

Необходимо создать  банк данных позитивного опыта в  области энергосбережения, тарифообразования, сбора платежей, схемы разработки и финансирования проектов, формы договоров на предоставление коммунальных услуг. Это позволит муниципалитетам подобрать оптимальный для каждого вариант с учетом местных условий.

Необходимость одновременного решения двух задач: создания условий устойчивого функционирования предприятий жилищно-коммунального  хозяйства, и сохранение социально  ориентированной политики государства  обусловлена важностью которую имеет жилище для каждой семьи и каждого гражданина. Жилищно-коммунальное хозяйство является одним из важнейших структурных элементов, обеспечивающих функционирование народного хозяйства и качество жизни населения России.