Бюджетный федерализм: сущность, принципы и перспективы развития

     Для государств с федеративным устройством  можно выделить три типа организации  бюджетной системы: централизованные, децентрализованные и комбинированные.

     При централизованном типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений. Здесь самостоятельность функционирования Нижестоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму.[5,c.308]

     Децентрализованные  типы организации бюджетной системы  строятся на признании высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. И, наконец, полномочия в сфере расходов адекватны полномочиям в сфере доходов. При этой организации проведение единой финансовой и экономической политики в рамках государства весьма затруднено.

     Децентрализация может отрицательно сказаться на способности федеральных органов  власти контролировать макроэкономические процессы действия региональных и местных  органов могут вступать в противоречия с решением задач, возложенных на федеральный центр. Не следует также забывать, что руководители независимых в экономическом отношении региональных органов власти зачастую склонны ставить собственные интересы выше интересов государства в целом.

     Региональная децентрализация в этих случаях может как способствовать развитию особенностей и преимуществ национальных экономик, так и стать причиной распада государства.

     Говоря  об особенностях децентрализации управления в федеративных государствах, необходимо также указать на то, что децентрализация власти позволяет более чутко улавливать социально-экономические, этнические и культурные особенности населения. Сложная проблема состоит в нахождении той грани, за которой децентрализация власти ведет к неизбежному противопоставлению интересов субъектов федерации государству в целом. [6]

     Для комбинированной модели бюджетного федерализма характерны следующие  моменты:

• использование механизма горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания;
• повышенная ответственность федерального центра за создание условий для социально-экономического развития регионов, что неизбежно ограничивает самостоятельность региональных властей и обусловливает необходимость контроля со стороны федеральных органов власти;
• значительная роль бюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования и бюджетного выравнивания регионов. [4]

     Вертикальное  выравнивание подразумевает процесс  нахождения соответствия между объемом  обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов; оно означает, по сути, недостаточность поступлений из собственных источников в бюджет какого-либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением населению общественно значимых услуг.

     Горизонтальное  выравнивание предполагает пропорциональное распределение налогового бремени  между субъектами федерации для  устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и нивелирование региональных различий в прожиточном минимуме, денежных доходах и расходах населения.

     Опыт  развитых стран с федеративным устройством  показывает, что для обеспечения эффективного функционирования любой модели бюджетного федерализма должны выполняться по крайней мере три условия, а именно:

• однозначное разграничение и законодательное закрепление полномочий между всеми уровнями власти по расходам;
• наделение соответствующих уровней власти достаточными для выполнения этих полномочий доходными источниками;
• вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с использованием механизма межбюджетных отношений. [7,c.56]

     В мире существуют государства с различными типами федеративного устройства. Для каждого типа характерна своя модель бюджетного федерализма. Наиболее известными являются американская и германская модели. Иногда их называют соответственно конкурентной и кооперативной. 

Глава 2. БЮДЖЕТНЫЙ  ФЕДЕРАЛИЗ В РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ  

    2.1  Межбюджетные отношения центра  и регионов

   Хотелось  бы показать некоторые характерные  черты отношений между республиками, субъектами Российской Федерации и  федеральным центром, подчеркнув, что  каждая из вершим треугольника, пребывает в неустойчивом положении, а асимметричность власти, лежащая в его основе, проявляется в различных формах политической борьбы.

   По  мнению, Ричарда Савки, центр должен разрабатывать общую экономическую  политику, обслуживать иностранный  долг, содержать вооруженные силы, устанавливать конституционные принципы, поддерживает благосостояние граждан, реализует социальные и образовательные программы.

   Общепризнанно, что в России слабое государство, центральная власть с трудом собирает налоги, поддерживает монополию на легитимное применение силы, проводит осмысленную политику.

   Поэтому республики стали ареной политической жизни, именно в республиках вырабатываются и реализуются различные политические программы. В этом контексте легко  утверждать, что все влияние перешло к «региональным баронам» [8, с.99]. Российская республиканизация способствовала росту авторитаризма на местах, но отнюдь не развитию демократии [8, с.14]. Многие из 89 российских глав регионов стали откровенно авторитарными политиками, игнорирующие федеральную Конституцию, постоянно нарушают права человека и демократические нормы [9, с.72]. «Выборные диктатуры» однозначно закрепились в Башкортостане, Калмыкии, Республиках Коми, Мордовии, Татарстане, Удмуртии   [8, с.14]. «…для региональных лидеров одинаково важно не давать поводов для вмешательства и укреплять свои позиции в федеральных структурах, лоббировать интересы своих регионов, заставлять брать на себя определенные обязательства и демонстрировать свое влияние, лояльность и готовность осуществлять новую политику» [10].

   Краевые и областные лидеры стремились к  усилению своей власти. Группа регионов входящих в «Сибирское соглашение», особенно в начале своего существования  сумела утвердиться в качестве самостоятельного регионального образования. Создание межрегиональных ассоциаций, строящихся, главным образом, на принципах экономического сотрудничества, шло по пути «макрорегионализации», причем это направление поддерживали, те, кто стремился положить конец основанной на этническом делении Федерации. Движущей силой, которая привела к росту республиканизации, было неравное положение национальных республик и «обычных» регионов в составе Федерации. Вместо понижения статуса республик до уровня областей в целях установления единой территориальной формы федерализма. За годы правления Ельцина мы наблюдали эффективное «поднятие» статуса областей до уровня республик. Попытки областей создать Уральскую, Волгоградскую республики, то есть их попытки поднять их статус до уровня 21 национальной республики входящих в Федерацию [8, с.9].

     Это происходило параллельно  другому процессу: усиление государственного  регулирования социально-экономической  и политической жизни страны. Отражением этого противоречия  является двусмысленное положение  губернатора. Будучи избранным  населением субъекта Федерации, губернаторы обладали самостоятельной политической легитимностью, но согласно Конституции (части3 статьи 5 и части 2 статьи 77) они входили в единую систему исполнительной власти. Признавая это противоречие, некоторые губернаторы сами призывали к отмене прямых выборов и к формальному подчинению исполнительных региональных органов федеральным (в частности, губернатор Новгородской области Михаил Прусак) [11, с.106].

   Процессы  усиления или ослабления власти на местах происходило из-за разностатустности субъектов. Симметричных федераций не бывает – это утопия.  Но не бывает  и не может  быть Федераций, где половина субъектов  имеет либо «особый статус» либо «договорные отношения» [12, с.56]

   Реально представляет угрозу для России, растущая асимметрия экономических и социальных условий, а так же опасность автаркии и протекционизма. Основным условием существования демократического государства, федерального или унитарного, является сохранение свободного товарообмена, информационных связей, свободного перемещения людей, капитала [13,с. 9]  

   По  мнению, Н. Варламовой, разностатустность  субъектов Федерации проявляется  в Конституции чисто номинально: республики названы государствами  и имеют  свою Конституцию и  законодательство, а края, области  и округа государствами не признаны и имеют свой устав и законодательство (часть 2 статьи 5, части 1, 2 статьи 66).

   Более или менее реальным преимуществам  республик является право устанавливать  свои государственные языки (часть 2 статья 68). Это провоцирует на введение языковых цензов для занятия государственных должностей, то есть ущемление прав не титульных наций. Требование владения государственным языком республики установлено для кандидатов на пост президента в Башкортостане, Бурятии, Якутии. Свою позицию не выработал Конституционный Суд, сославшись на отсутствие нормативной базы [14, с.114].

   Основу  подлинной асимметрии Российской Федерации  создает заложенная в Конституции  возможность различных вариантов  распределения компетенции между  Федерацией и её субъектами.  

   Согласно  части 3 статьи 11 Конституции, разграничение  предметов ведения и полномочий между органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов  Российской Федерации осуществляется Конституцией, Федеральными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Из этой формулировки (с учетом положения ст. 15) можно сделать вывод о приоритете Конституционного регулирования федеральных отношений. Тогда договорное разграничение предметов ведения и полномочий может осуществляться лишь в соответствии с нормами статьи 71-73 Конституции, то есть сводиться к распределению полномочий между Федерацией и её субъектами внутри предметов совместного ведения (статья 72), и к передаче Федерации отдельных полномочий из сферы исключительной компетенции субъекта (статья 73). Однако часть 3 статьи 11подобного ограничения не содержит, а ее нормы, в силу части 2 статтьи16, имеют большую юридическую по сравнению с положениями статьи 71-72-73(части 1)  [14, с.114].

   Центр включает в себя не только исполнительную, судебную, законодательную власти, но так же и представительный орган Верхнюю Палату Федерального Собрания, Совет Федерации, отличает своеобразный дуализм: он одновременно является федеральным и представительным органом субъектов Федерации. Данный штрих, внесен едва ли не в последний день его доработки (согласно материалам Конституционного Совещания, непосредственно по инициативе Б. Н. Ельцина), окончательно прояснил облик оригинальной Российской модели разделения властей. Придание ей легитимности в ходе  референдума 12 декабря 1993 года, разумеется, остановил дискуссии о значении ее отдельных компонентов.

   Но  порядок работы Совета Федерации, который  заседает два раза в месяц, не способствует усилению его влияния [11, с.105]. Совет Федерации был назван «спящим гигантом российской политики».

   Президент В.В. Путин, внес на рассмотрение Государственной  Думе пакет законов, которые предусматривают  реформирование всей вертикали власти, и в частности Совета Федерации, который должен стать полноценной верхней палатой, равной с Государственной Думой в законодательном процессе.

   Б. Страшун предлагает включать бывших президентов в состав Совета Федерации, по итальянскому примеру. 
 

    2.2 Проблема дотационности российских  регионов.

    Для федеративного устройства России вот  уже более 10 лет характерно большое  число дотационных регионов на фоне узкого круга субъектов-доноров. Эта  диспропорция порождает массу внутренних экономических и социальных проблем, которые с течением времени только усугубляются. Предпринимаемые меры стимулирования развития территорий через особые экономические зоны (ОЭЗ), специальные федерально-целевые программы (ФЦП) и объединение регионов оказываются малоэффективными. Какие же факторы определяют хроническую дотационность субъектов Федерации?

    Рассмотрим  этот вопрос через призму межбюджетных отношений.

    В Приложении 1 приведены абсолютные и удельные параметры дотационности регионов России в 2011году. Регионы расположены в порядке убывания размера дотаций на душу населения субъекта РФ. 

    Из  приложения 1 мы можем сделать следующие  выводы. Во-первых, число дотационных регионов слишком велико — 70 субъектов РФ из 83, т.е. 84% всех регионов России находится в зоне убыточности. В них проживает 74,2% населения страны, они охватывают 87% территории государства. И такая ситуация сохраняется более 10 лет подряд. Совершенно очевидно, что хроническое пребывание около 85% всех регионов страны в числе убыточных никак не может восприниматься в качестве нормального положения дел. Уже только этот факт настораживает и требует адекватного объяснения.