Адміністративний нагляд,як спосіб забезпечення законності у публічному управлінні

     Таким чином, сьогодні виникла необхідність розрізнити терміни “контроль” і  “нагляд”, а не зводити їх до одного терміну “контроль”. Теоретично можливо  перейменувати, наприклад, “адміністративний нагляд” на “адміністративний контроль”, проте, беручи до уваги традиції і спадкоємність у праві, ймовірність того, що це відбудеться в дійсності є невисокою, оскільки існують сталі стереотипи юридичного світогляду, традиції у мові закону, а спадкоємність у праві є запорукою стабільності. Крім того, хоча в юридичному мовленні ці терміни часто вживаються як ідентичні та взаємозамінні, найчастіше під терміном “нагляд” розуміються такі різновиди нагляду, як прокурорський нагляд та судовий нагляд, або в межах поняття “контроль”, як загального, розглядають власне контроль та нагляд.

     Таким чином, забезпечення законності та дисципліни в публічному управлінні досягається  в процесі повсякденної діяльності державних органів і знаходить своє зовнішнє відображення в припиненні порушень законів і дисципліни; застосуванні заходів з ліквідації причин і умов, які їх породжують; відновленні порушених прав і законних інтересів громадян, громадських організацій; покарання осіб, винних у порушенні законності та дисципліни; у створенні атмосфери неминучості покарання за порушення вимог законності та дисципліни; у вихованні працівників апарату управління в дусі суворого дотримання державної дисципліни. Цим забезпечується суворе дотримання законності кожною ланкою державного управління, кожним його працівником з метою організації їх чіткої роботи, підтримання державної дисципліни, а також охорони та захисту прав і законних інтересів громадян у повсякденній діяльності апарату управління. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Розділ 2 

     Адміністративний  нагляд,як спосіб забезпечення законності у публічному управлінні 

     2.1. Нагляд прокуратури в публічному  управлінні 

     В організаційно-правовому розумінні  загальний нагляд є ніщо інше, як один з напрямів єдиного прокурорського нагляду Як частка цілого він не може претендувати на весь правовий простір, який відведено даному цілому. 1 вже внаслідок цього цей нагляд не може бути загальним, а тим більше тоталітарним, про що говорять деякі недалекоглядні політики. Загальний нагляд діє на тому правовому полі, яке не охоплюється іншими напрямами прокурорського нагляду. Але й воно підвладне йому не цілком, а лише у тій частині, де застосовується безпосередньо закон, тобто підзаконні нормативні акти не стосуються предмета його відання [35, С. 84].

     На  частині, яка залишилася, загальний  нагляд повинен ще раз утиснутися, тому що він не може бути суцільним  і здійснюється лише на тих об'єктах  і у тих правових сферах, щодо яких у прокурора є відомості  про порушення закону.

     Але й це обмеження не є остаточним, оскільки прокурор має справу не з будь-якими відомостями про порушення закону, а лише з тими, які вимагають прокурорського реагування. З того, що залишилося, треба зробити ще одне віднімання, тому що загальний нагляд не поширюються на громадян. Відповідна норма закону, яка це передбачає, є декларацією і ніколи не застосовувалася, навіть за часів культу особи. Якщо вона і використовується, то лише ділками від політики, які видають з себе борців з тоталітаризмом, навіть там, де його немає [35, С. 84].

     Таким чином, загальний нагляд є таким лише за назвою. Фактично — це обмежена жорсткими правовими рамками діяльність прокурора по виявленню порушень закону та умов, що їм сприяють, з метою їх усунення (запобігання), поновлення порушених прав, притягнення правопорушників до відповідальності.

     Безплідними є спроби зобразити загальний  нагляд як засіб адміністративного  втручання у господарську діяльність підприємств. По-перше, таке втручання  прокурору заборонено законом (ст.,19 Закону про прокуратуру). По-друге, при здійсненні загального нагляду прокурор не має владно-розпорядчих повноважень Його вимоги про усунення порушень закону, у тому числі й у господарській діяльності, обов'язкові лише для розгляду (крім приписів) У частині виконання вони ґрунтуються на авторитеті закону та здатності прокурора переконати правопорушника у необхідності добровільного усунення вчинених ним порушень. На практиці такі рекомендації приймаються до виконання у 97% випадків, що свідчить про їх високу ефективність. Вимоги прокурора обов'язкові для виконання лише в одному випадку — коли спрямовані на усунення очевидних порушень закону, але цей виняток тільки підтверджує загальне правило [35, С. 85].

     Обвинувачення у тому, що загальний нагляд взяв на себе функцію суду, теж не має  підстав Очевидно, мова може йти лише про припис прокурора — акт, який підлягає обов'язковому виконанню (а не розгляду, як інші). Але, по-перше, аналогічні повноваження мають ще близько 30 контролюючих органів (і ніхто не каже, що вони підміняють суд). По-друге, законність вимоги прокурора про негайне усунення очевидних порушень закону може бути перевірена судом.

     Загальний нагляд є соціальним в усіх своїх  напрямах, але перш за все тих, де здійснюється безпосередній захист конституційних прав та свобод людини і громадянина. Ця діяльність є комплексною і здійснюється шляхом: 1) вирішення скарг, які надходять до прокуратури; 2) нагляду за виконанням законів про скарги громадян; 3) нагляду за відповідністю закону актів про права і свободи громадян; 4) звернення до суду із заявами в інтересах громадян. Вона охоплює усі об'єкти й усі правові сфери, у зв'язку з чим може вважатися всеохоплюючою і тотальною. Але це саме та тотальність, в якій суспільство кровно заінтересоване. Бо прокурорами щорічно вирішується понад 300 тис скарг з вжиттям заходів щодо поновлення порушених прав громадян. Цифри, які характеризують цю діяльність прокурорів, неодноразово висвітлювалися у засобах масової інформації. Але є сенс нагадати, що за 1992 — 1995 рр. лише за протестами, приписами та поданнями прокурорів поновлено права майже 70 тис. громадян, а права ще 9 тис. осіб захищені прокурорами шляхом звернення до суду [35, С. 86].

     Коли  судову систему буде реформовано  і набере сили інститут Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, соціальну функцію прокуратури, означену в ст. 121 Конституції України як представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом, можна обмежити захистом:

     безгласного правового інтересу (при порушенні  прав громадян, які внаслідок віку, стану здоров'я, матеріального становища  та з інших поважних причин неспроможні  захистити себе шляхом звернення  до суду або до Уповноваженого з  прав людини);

     групового правового інтересу (коли внаслідок одного правопорушення порушуються права багатьох громадян);

     неперсоніфікованого правового інтересу (у разі порушення  законодавства про вибори, референдуми, мітинги, страйки та ін.);

     будь-якого  правового інтересу (у разі очевидних порушень закону, які визнаються порушниками, а тому не потребують судового розгляду).

     Інші  частини загального нагляду не мають  такого явного соціального окрасу, але вони не менш соціальні, оскільки підпорядковані такій же меті —  зміцненню законності, у чому не може не бути заінтересоване суспільство, яке прагне стати правовим [36, С. 29].

     При здійсненні нагляду за виконанням законів  прокурори щорічно опротестовують до 100 тис. незаконних правових актів. Кожний сьомий з них — на рахунку місцевої представницької влади та органів державного управління. У минулому році Генеральним прокурором опротестовано понад 10 постанов Кабінету Міністрів України і розпоряджень членів уряду Поряд з цим в контролюючих органах поширені порушення закону у формі бездіяльності, внаслідок чого їх діяльність є вкрай неефективною. Лише у минулому році кількість виявлених прокурорами та тих, яким вдалося запобігти, правопорушень перевищила 6 тис.

     Додаткову соціальну значущість має профілактична  спрямованість загального нагляду. У широкому розумінні до запобігання злочинам зводиться вся загальнонаглядова діяльність, оскільки у процесі її здійснення викриваються правопорушення незлочинного характеру, які могли б призвести до негативних наслідків подвійного вигляду, перетворитися у злочини або сприяти їх вчиненню. У вузькому розумінні це прокурорський нагляд за виконанням законів про профілактику злочинів. Предметом такого нагляду є виконання правових норм, які містяться у Державній програмі боротьби із злочинністю, затвердженій Верховною Радою України 25 червня 1993 р., а також у законах "Про організаційно-правові заходи боротьби із злочинністю", "Про боротьбу із корупцією", "Про органи та служби у справах неповнолітніх та спеціальні заклади для неповнолітніх" та ін. [36, С. 30].

     Взагалі профілактична діяльність прокуратури останнім часом помітно покращилась: у минулому році за наслідками загальнонаглядових перевірок до кримінальної відповідальності притягнуто понад тисячу чоловік. У переважній більшості це "білокомірцеві" злочинці, які діяли у фінансово-кредитних установах та органах державного контролю і управління.

     Очевидно, що у так званий перехідний період, передбачений розділом XV Конституції  України, загальний нагляд прокуратури  повинен бути спрямований на пошук  порушень законів та притягнення до кримінальної відповідальності посадових осіб, які посягають на інтереси громадян та держави

     Порівняльний  аналіз потрібен для того, щоб з'ясувати  три питання: чи не підміняє прокуратура  суд у своїй діяльності по захисту  прав і свобод людини та громадянина чи потрібно зберегти цю функцію за прокуратурою після створення інституту Уповноваженого з прав людини, чи є в інших державах функції, аналогічні загальнонаглядовій, а якщо є, то на кого їх покладено [36, С. 31].

     Розгляд першого питання слід розпочати з того, що міжнародне право підміну, про яку йде мова, вважає не тільки припустимою, а й бажаною, оскільки кожній державі рекомендовано мати альтернативні органи захисту прав і свобод людини та громадянина (ст. 2 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права). Але головне полягає в іншому: в Україні цієї проблеми взагал,і не існує, оскільки діяльність прокуратури та суду по захисту прав громадян ніде не перехрещується внаслідок того, що вона відбувається у різних правових руслах: цей захист прокуратура здійснює тільки у тих випадках, коли для цього не потрібен суд [36, С. 33].

     При очевидних порушеннях прав громадян прокурор вказує винній стороні на допущене нею порушення та пропонує їй добровільно поновити порушене право. Цієї простої процедури досить для "мирного" розв'язання майже всіх таких правових суперечностей в інтересах обох сторін. В цьому легко розпізнається схвалювана світовим співтовариством модель розв'язання соціальних конфліктів за участю авторитетного посередника, у ролі якого уданому випадку виступає прокурор. Така процедура має потенціал, здатний привести до поновлення порушених прав найбільш швидким, економічним та моральним шляхом.

     "Швидкість"  обумовлена тим, що для розгляду  вимог прокурора передбачені  стислі строки (ст. 8 Закону про прокуратуру). "Економічність" досягається внаслідок малого обсягу перевірочних дій, які, як правило, обмежуються витребуванням пояснення від правопорушника, а також правового акта, який суперечить закону. Основу "моральності" становить усвідомлення порушником своєї вини та бажання добровільно відшкодувати заподіяну шкоду [36, С. 33].

     У разі неочевидних порушень прав громадян використовується така ж сама процедура, але захист може мати місце тільки удвох випадках, коли громадянин з  поважної причини неспроможний захистити себе шляхом звернення до суду, а також коли внаслідок одного порушення зачіпаються права багатьох громадян (наприклад, екологічні правопорушення).

     У всіх цих випадках прокуратура не підміняє суд, а допомагає йому, визволяючи від значної маси правових спорів, які могли б, але не стали предметом судового розгляду внаслідок своєчасного використання прокурором своїх загальнонаглядових повноважень.

     У цьому разі прокуратура виступає у ролі альтернативного органу захисту  прав і свобод людини та громадянина, що ще більше підкреслює її демократичну суть. Про авторитет прокуратури у цій сфері свідчить той факт, що громадяни, маючи вибір, віддають перевагу зверненню за захистом своїх прав не до суду, а до прокуратури. Такий відрив від суду постійно зростає і нині характеризується співвідношенням 5 до 1 на користь прокуратури [29, С. 23].

     Ще  одним органом захисту повинен  стати Уповноважений з прав людини. Однак його можливості не треба переоцінювати. На думку прихильників цього інституту, парламентський Уповноважений буде мати менше прав, ніж прокурор. В той же час запропонована процедура захисту буде досить складною. Так, зверненню до Уповноваженого повинна передувати заява громадянина до відповідних державних органів, серед яких передбачена і прокуратура. Своїх представників Уповноважений буде мати тільки у містах республіканського та обласного підпорядкування, що зробить його менш доступним, ніж прокурорів. До того ж треба враховувати, що створення нового органу захисту вимагатиме чималих коштів та кваліфікованих кадрів, яких сьогодні просто бракує. В той же час існуюча прокурорська система виконує правозахисну функцію [29, С. 23].

     Загальний нагляд приносять в жертву під  тим приводом, що він не вписується у модель західної та заокеанської демократії. Але це не відповідає дійсності Об'єктивний підхід свідчить, що прокуратура США та країн Західної Європи має функції, подібні до загальнонаглядової або тотожні їй.

     Наприклад, Генеральний прокурор США здійснює функцію впровадження та виконання  федеральних законів. У структурі центрального апарату є відділи: з монопольних справ, з громадянських справ, з справ по охороні навколишньої природи та природних ресурсів, з податкових справ та ін. В Іспанії прокуратура веде спостереження за законністю та за додержанням прав і свобод громадян і охоронюваних законом суспільних інтересів. Згідно з §51 Конституції Угорщини завданням Генерального прокурора є охорона прав громадян та участь у забезпеченні додержання законів усіма громадськими організаціями, державними органами, громадянами. Функції охорони законності зберігаються за прокуратурою Болгарії, Польщі, тих держав, які утворилися після розпаду Союзу РСР. В Росії позиції загального нагляду посилилися, що дістало відображення в Законі від 17 листопада 1995 р. За прокуратурою закріплені дві загальнонаглядові функції: нагляд за виконанням законів та за додержанням прав і свобод людини та громадянина.