Административные акты в правовой системе России и Германии

Административно-удостоверительные — это акты, подтверждающие наличие тех или иных прав и обязанностей, правового статуса у индивидуально определенных физических или юридических лиц либо наличие иных юридических фактов, имеющих значение для разрешения конкретных юридических дел. Эти акты в отличие от административно-распорядительных актов не предоставляют конкретному субъекту какие-либо новые права, не устанавливают для него какие-либо новые обязанности, не определяют его новый правовой статус. Они лишь официально подтверждают факт возникновения, изменения или прекращения у субъекта соответствующих прав, обязанностей или правового статуса либо наличие иных юридических фактов. К категории административно-удостоверительных актов можно, в частности, отнести акты регистрации фактов рождения, смерти, брака. Л.А. Мицкевич[51] указывает, что подвергается сомнению отнесение актов регистрации к административным актам в виду того, что отсутствует сам факт порождения, изменения или отмены прав или обязанностей для конкретных лиц. Такие акты в доктрине называют актами «связанной» администрации, когда воля, издающего акт субъекта, минимальна, однако все признаки административного акта как властного акта присутствуют.

Административно-принудительные - акты, определяющие меры дисциплинарного и административного принуждения, применяемые к индивидуально определенным физическим и юридическим лицам, совершившим дисциплинарные или административные правонарушения либо не исполняющим добровольно возложенные на них законодательством обязанности или предъявляемые к ним в установленном порядке компетентными административными органами требования. В качестве примера можно привести решения и предписания Федеральной антимонопольной службы об устранении нарушений антимонопольного законодательства.

К административно-защитным актам можно отнести приказ руководителя вышестоящего органа об отмене приказа руководителя нижестоящего органа о наложении административного взыскания, например, приказ командира дивизии об отмене приказа командира полка об объявлении военнослужащему выговора.

Д.Н. Бахрах[52] также предлагает ввести в данную классификацию по юридическим свойствам (юридическому содержанию) так называемые общие акты. Общие акты – акты, содержащие общие кратковременные предписания, либо содержат общие требования, либо разъясняют что-либо. 

Как мною уже было сказано в первой главе дипломной работы, в Германии, в соответствии с  предложением 1 параграфа 35 Закона об административной процедуре Германии (S.1 §35 VwVfG), административный акт носит исключительно индивидуальный характер и противопоставляется нормативному акту (Rechtsnorm). В связи с этим деление административных актов на нормативные и индивидуальные не находит места в административном праве Германии. Однако, считаю возможным, классифицировать административные акты Германии по юридическим свойствам. Х. Маурер указывает на наличие и в немецкой административной практике смешанных актов, в которых содержится как регулирование отдельного единичного случая, так и общее регулирование, характерное для нормативного акта[53]. К таким случаям относятся правовые планы, дорожные знаки и разъяснения к тарифному соглашению. Федеральный административный суд Германии в своих решениях четко разделил эти случаи и дал разъяснения по поводу их классификации. Так правовые планы следует относить частично к административным актам, частично к нормативным[54], дорожные знаки относить к специальному случаю административного акта – общему предписанию (распоряжению)[55], а разъяснения к тарифному соглашению – к толкованию правовой нормы[56].

Еще одним видом административного акта по юридическим свойствам можно назвать особый случай административного акта. В Германии таким случаем ученые (Ф.Д. Пейне, Р. Штобер) называют общие распоряжения[57], закрепленные в предложении 2 параграфа 35 Закона об административном производстве Германии (s.2 §35 VwVfG). Общим распоряжением является административный акт, который обращен к определенному или определимому общими признаками кругу лиц либо касается публично-правовых свойств вещи или пользования ею со стороны общества. В комментарии к упомянутому закону под редакцией Ф.О. Коппа, У. Рамсауэра в качестве примеров приводится акт о создании новой автобусной остановки, об изменении наименования улицы, установке дорожных знаков[58]. Ф.Д. Пейне указывает, что в отличие от «нормального» случая административного акта, в общем предписании невозможно говорить о числе лиц, в отношении которых действует административный акт. Однако, круг этих лиц определен или же определим. Например, все владельцы собак или же все те, кто пользуется велосипедом для передвижения по определенным местам и территориям. Этот случай Ф.Д. Пейне называет общим предписанием с привязкой к адресату[59]. Второй случай – общее предписание с привязкой к вещи. В качестве примера приводится придание вещи публичного значения, например отрезку земли на дороге[60]. Третий случай общего предписания – общее предписание, связанное с пользованием публично-правовой вещью. В качестве примера Пейне приводит случай, когда правила пользования юридической библиотекой Берлинского университета будут действовать и для студентов других юридических высших учебных заведений[61].

По юридическому содержанию в немецкой литературе выделяют акты-приказы, правоустанавливающие акты и акты-установления. К актам приказам относятся акты, содержащие приказ или запрет, они обязываю к вступлению в определенные правоотношения (действие, допущение, воздержание от совершения действий), например – полицейское предписание. К правоустанавливающим актам – акты, устанавливающие, изменяющие или отменяющие конкретные правоотношения. Например – приказ о зачислении в высшее учебное заведение. Акты-установления устанавливают правовое свойство (положение) для отдельного лица. В качестве примера В. Медэ приводит получение гражданства[62].

Таким образом, классификация, предложенная немецкими административистами частично совпадает с классификацией индивидуальных административных актов, предложенной Л.Л. Попопвым и М.С. Студеникиной. Так административно-распорядительные акты устанавливают правовое положение для отдельных формально определенных лиц, что совпадает с актами-установлениями. Однако, в качестве примера для административно-распорядительных актов в отечественной литературе приводится зачисление в высшее учебное заведение (приказ ректора)[63]. В германской же литературе этот же пример Х. Маурер приводит для правоустанавливающих актов[64]. Таким образом, можно говорить о том, что понятие административно-распорядительных актов шире и включает в себя как правоустанавливающие акты, так и акты-установления. Административно-распорядительные акты, выделяемые в отечественной литературе, соответствуют принятому в Германии виду правоустанавливающего административного акта. Этот вывод можно сделать из анализа примера, приводимого Х. Маурером – предоставление земельного участка[65]. Однако, в данном случае понятие правоустанавливающего акта шире, т.к. речь идет не только о подтверждении права на недвижимое имущество, но и на отношения, возникающие в связи с таким предоставлением. Акты-приказы из немецкой теории административного права можно с большой долей условности соотнести с административно-принудительными актами в отечественной теории. Как отмечает А. Виттерн, акты-приказы проявляются в форме запретов или предписаний, а суть их состоит в том, что они принуждают граждан к определенному поведению. Такое поведение выражается в действии или воздержании от действий. В качестве примера А. Виттерн приводит дорожные знаки[66]. Таким образом, административно-принудительные акты принятые в отечественной теории служат прежде всего для оказания мер принуждения, а акты-приказы по немецкому административному праву прежде всего возлагают обязанность совершать или не совершать определенные действия

Ю.Г. Арзамасов[67] предлагает разделение административных актов по форме. В качестве обоснования автор указывает на то, что административный акт должен быть воплощением единства философских категорий «содержание» и «форма». На основе этого критерия акты управления следует подразделять на акты-документы и акты-действия. Характерным признаком актов-документов является их письменная форма, что объективно способствует стабильности и упорядочению общественных отношений. Это объясняется тем, что в письменных актах содержится не только описательная и резолютивная части, но и реквизиты документа, дата, место издания, указываются исполнители и конкретные сроки исполнения управленческого решения. Акты-документы, в свою очередь, согласно утвердившейся в науке концепции, следует подразделять на нормативные акты и акты применения права[68].

Тем не менее акты управления на практике не всегда облекаются в письменную форму, поскольку иной раз возникает необходимость в быстрой управленческой команде, приказе, распоряжении, которые передаются прямо подчиненным, по селектору, на планерке, по телефону. Такие распоряжения являются необходимыми, так как они способствуют повышению эффективности управленческой деятельности в целом. В связи с этим следует отметить, что акты-действия еще мало исследованы по сравнению с юридическими документами, которые неоднократно подвергались формально-юридическому анализу, поэтому существует потребность в их самостоятельном исследовании.

Еще одно основание классификации – по форме. В Германии акта в абзаце 2,3 § 37 Закона об административной процедуре Германии (Abs. 2,3 §37 VwVfG) законодательно закреплено четыре формы административного: устная, письменная, электронная и иные формы. В комментарии к Закону об административной процедуре указывается, что под иной формой могут также пониматься и конклюдентные действия, сигналы светофора, а также телефонные или телеграфные передачи, передачи по средствам телетайпа[69].

Некоторые ученые (Х.П. Булль, В. Медэ) выделяют такие виды административных актов как административные акты со свободной формой и административные акты, связанные формой[70]. Так по общему правилу административный акт может быть выражен в любой форме (§37 Закона об административной процедуре - §37 VwVfG). Но для некоторых актов законом может быть предусмотрена особая форма. В качестве примера Л.А. Мицкевич приводит акт о назначении на должность[71].

Следующее основание классификации – в зависимости от функциональной роли и значения административного акта.

В отечественной литературе по данному основанию выделяют[72]:

- акты информационного обеспечения, т.е. направленные на сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления управленческой деятельности;

- акты прогнозирования и моделирования;

- акты планирования;

- акты организации;

- акты оперативного регулирования;

- акты-руководства;

- акты координирования (акты согласования деятельности);

- акты надзора и контроля;

- акты регуляторы;

В немецкой литературе такой классификации нет, т.к. она подразумевает собой акт не как инструмент государственного управления, направленный на сам процесс управления, а на решение конкретного единичного случая.

В зависимости от действия в пространстве в отечественной административной науке выделяют[73]:

- административные акты, которые распространяют свое действие в пределах определенной территории (Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование);

- административные акты локального характера;

Однако, второй вид актов, выделяемых в данной классификации, следует считать дискуссионным, т.к. к таким актам авторы относят те, которые направлены на регламентацию внутриорганизационных отношений, т.е. внутриорганизационные. Вопрос о принадлежности внутриорганизационных актов к актам административным является неоднозначным и в зависимости от подхода ставится вопрос о допустимости данной классификации.

В связи с тем, что в немецкой доктрине административного права одним из главных признаков административного акта является его непосредственная внешняя направленность, данная классификация, применительно к германскому понятию административного акта будет неприменима.

Некоторыми авторами проводится разделение административных актов по территориальному признаку (по принимающим органам) на национальные и транснациональные[74].

К транснациональным административным актам, как указывает Ф.Д. Пейне, относятся акты, принимаемые органами стран-участниц Европейского Сообщества, признаваемые другими странами и, следовательно, имеющими юридическую силу на их территории. Признание таких актов странами-участницами, как отмечает Ф.Д. Медэ, зависит от схожести административной практики, законодательных стандартов и правомерности самого акта[75].     

В зависимости от даты начала действия административные акты в российском административном праве можно разделить на те, которые вступают в силу[76]:

- немедленно, т.е.  с момента подписания;

- с даты, указанной в самом акте;

- в срок, указанный в другом административном акте;

- с момента государственной регистрации и опубликования в установленном порядке.

В Германии подобная классификация не нашла места. Причиной тому является общее правило, согласно которому административный акт вступает в силу только с момента его доведения до всех адресатов[77]. Существует классификация административных актов в зависимости от срока действия. Так Ф.Д. Пейне выделяет длящиеся, однократные и временные административные акты[78].

Понятие «временные административные акты» впервые было введено в Решении Федерального административного суда Германии BVerwGE 67, 99. Ф.Д. Пейне определяет временный административный акт как решение уполномоченного субъекта по поводу регулирования отношений с не окончательно исследованными обстоятельствами до момента принятия нового решения, основанного на полном и доскональном исследовании всех этих обстоятельств[79]. Таким образом, выделяются следующие признаки временных административных актов:

- решение уполномоченного субъекта;

- регулирование отношений с не окончательно исследованными обстоятельствами;

- принятие нового решения;

- решение должно основываться на полном исследовании всех ранее не окончательно исследованных обстоятельств;

В качестве примера таких актов Ф.Д. Пейне приводит установление временных пошлин[80].

К длящимся административным актам немецкие теоретики относят два случая: административный акт с длящимися правовыми последствиями и административный акт с длящимися правоотношениями[81].

Примером первого случая является выплата социальной помощи или дотации на наем жилья.

Ко второму случаю относятся разрешения на занятия промыслом, назначение должностного лица.       

Однократные акты считаются нормальным случаем административного акта согласно предложения 1 параграфа 35 Закона об административной процедуре Германии, т.е. акты, рассчитанные на однократное применение. 

В отечественно науке административного права существует схожее деление административных актов. Следует оговориться, что к такому делению больше применим критерий действия во времени, так как в отечественной юриспруденции индивидуальный акт понимается только как акт однократного действия.

Так выделяются бессрочные, срочные и временные[82].

В отечественной юриспруденции временными называют такие административные акты, которые действуют в течение неопределенного времени до момента окончания или наступления определенных действий или событий (например - проверка).

Срочными актами являются такие акты, в которых срок их действия установлен.

Еще одним основанием классификации административных актов является способ принятия акта. В отечественной литературе по этому основанию административные акты подразделяют на коллегиальные и единоличные[83].