Административная реформа в РФ

         Что означает изменение структуры органов исполнительной власти? Это - изменение функций государственного регулирования, его объектов и "объёмов", видов органов исполнительной власти, их компетенции, форм и порядка реализации полномочий, штатов, видов государственных должностей, квалификационных требований к государственным служащим, обеспечивающим реализацию соответствующих полномочий органов исполнительной власти, и т.д.

         Не существовало и не существует официальной концепции проведения административной реформы как единого официального документа. Наиболее острые проблемы развития исполнительной власти, и в самых общих чертах меры по её реформированию и логике их осуществления, намечались в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию начиная с 1996 г. Однако, понятие "административная реформа" употребляется лишь в Послании на 2001 год. При этом в качестве основной поставлена задача: "...пересмотреть не только и не столько структуру и штаты, но главным образом - функции органов власти". И только в Послании на 2002 год говорится "...о необходимости административной реформы" и определяются основные направления модернизации исполнительной власти, охватываемые в настоящее время понятием "административная реформа".

1.2. Влияние  административной реформы на  законодательство.

         Проводимые в России реформы направлены на создание реального фундамента для перехода к формированию единой и эффективной системы власти, способной оперативно принимать решения высокого качества, т.е. адекватные требованиям времени, согласованные по целям и непротиворечивые по содержанию, и добиваться их неукоснительного исполнения. При этом происходящие в последние годы преобразования в исполнительной власти существенно влияют на содержание и методы государственного управления, не меняя применения давно известных правовых средств: законодательного регулирования и подзаконного нормотворчества.

         Вместе с тем в России в последнее время меняется соотношение в применении правовых средств (законов и подзаконных актов) по обеспечению административной реформы. Так, если на первом этапе в основном использовались правовые акты Президента РФ, определяющие главные направления реформы: перераспределение и сокращение функций органов исполнительной власти, модернизация системы исполнительной власти и т.д., а на Правительство РФ возлагалась обязанность проводить указанные мероприятия, то последующие этапы планируются Правительством РФ.

         Изменения, произошедшие в исполнительной власти на федеральном уровне, не могли не затронуть и уровень субъектов Российской Федерации. Тем более, что конституционно-правовая реформа, проводимая в субъектах, теперь напрямую связана с административной.

         Принятие Федерального закона от 04.07.2003 N 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"», решающего вопросы государственного устройства в субъектах РФ, создало условия для уточнения объёма полномочий органов власти по предметам совместного ведения, что и было закреплено Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ.¹

         Иными словами можно сказать, что укрепление системы власти на всех уровнях повлекло развитие процессов по разграничению полномочий, в том числе между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов. Это, так сказать, "звенья одной цепи", что, по всей видимости, не учитывалось при планировании административной реформы. Поэтому изъятие у органов исполнительной власти субъектов РФ большей части управленческих функций, таких, как координация, планирование, прогнозирование, учёт, сбор информации, организация, обеспечение и др., осуществляемых Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ:

• Во-первых, существенно изменило административно-правовой статус органов исполнительной власти на региональном уровне.

         В областях и краях стали создаваться министерства с отраслевой компетенцией, в республиках - службы и агентства по оказанию государственных услуг; органы исполнительной власти субъектов РФ в основном потеряли способность своевременно и качественно осуществлять региональное управление, поскольку были разрушены взаимные связи (между федеральными и региональными органами власти) и органы исполнительной власти субъектов РФ остались, что называется, "наедине со своими проблемами".

• Во-вторых, в субъектах РФ резко возросло количество территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Например, в сфере экологии и охраны окружающей среды территориальные управления Министерства природных ресурсов РФ стали "дробиться" по объектам управления (территориальное управление по водным ресурсам, территориальное управление лесного хозяйства, территориальное управление по недропользованию и т.д.).
• В-третьих, появилась неясность в объёмах полномочий некоторых отраслевых органов исполнительной власти - федеральных и субъектов РФ по проведению государственного контроля и различного рода экспертиз. Например, из законодательства стало непонятно, какие именно органы исполнительной власти ответственны за проведение экологического контроля и экологической экспертизы. Более того, используемая при установлении объёма полномочий органов исполнительной власти терминология вносит путаницу в определение субъекта управления.
• В-четвёртых, федеральные законы, принятые как результат разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов и, по сути, являющиеся уже результатом административной реформы, меняют содержание (предмет) правового регулирования.
• В-пятых, в результате влияния административной реформы на законодательство меняются методы правового регулирования.

         Например, федеральные органы исполнительной власти получили право осуществлять государственный контроль, регулируя порядок его проведения ведомственными актами.

• В-шестых, административная реформа не совсем адекватно отразилась на процессах реализации нормотворческой функции Правительства РФ.

         По административно-правовому статусу Правительство РФ является высшим органом исполнительной власти, поэтому на него возлагается организация исполнения законодательства. Но современный законодатель идет по другому пути: на Правительство РФ ложится основная нагрузка по установлению порядков, перечней, тарифов, ставок, квот и т.д. во исполнение федеральных законов, что существенно усложняет организацию его деятельности. В результате - основную часть времени Правительство РФ должно посвятить нормотворчеству, а не основной своей задаче - организации исполнения законодательства.¹

         Анализ федерального законодательства и законодательства субъектов РФ показал, что оно (законодательство) не способно реагировать оперативно, т.е. изменяться в соответствии с положениями административной реформы. Поэтому большая часть правового регулирования о полномочиях федеральных и региональных органов исполнительной власти, особенно об уточнении их объёмов и распределения, устанавливается на подзаконном уровне, а точнее - посредством регулирования правовыми актами федеральных министерств.

         Субъекты РФ на административную реформу реагируют с определённым своеобразием. Они либо принимают законы, не соответствующие вновь принятому федеральному законодательству, либо отменяют свои законы и правовые акты вместо того, чтобы доработать их, либо ничего не делают, занимая выжидательную позицию.

         Как итог - реализация субъектами РФ принятых и изменённых (дополненных) федеральных законов и нормативных правовых актов, связанных с административной реформой, растянулась на месяцы, но может растянуться и на годы. При этом она будет происходить с особенностями, не способствующими эффективности государственного регионального управления, допускающими свободное (вольное) толкование норм федерального законодательства, а также с направлением большого количества запросов, просьб и иных обращений в федеральные органы государственной власти.

         Если административная реформа будет и дальше влиять на законодательство таким образом, то возникнет необходимость приводить его в более или менее стройную систему. Этого можно избежать, если при проведении административной реформы предусмотреть:

         1) её достаточное правовое обеспечение.

Для проведения административной реформы необходимо принять: законы общего характера, исходя из которых можно будет определить (установить на подзаконном уровне) процедуры для осуществления определённых функций органов государственной власти (по организации и обеспечению деятельности, решению функциональных задач, принятию решений, порядку информационного обеспечения органов власти, ведения контроля, преодоления юридических коллизий и т.д.), механизмы взаимодействия между органами власти всех уровней (федерального, регионального, местного) и иными субъектами управления; законы направленного воздействия, в том числе устанавливающие ответственность органов исполнительной власти за результаты своей деятельности;

         2) планирование мероприятий по административной реформе на базе законодательно установленных норм и положений;

         3) прогнозирование последствий проводимых мер для законодательства о компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ;

         4) постоянное информирование органов власти и населения о проводимых в рамках административной реформы мероприятиях, планируемых мерах и ожидаемых результатах;

         5) мониторинг правовых актов, применяемых в ходе проведения административной реформы;

         6) постоянное обучение гражданских государственных служащих и муниципальных служащих по вопросам законопроектной и нормотворческой деятельности, связанной с проведением административной реформы.¹

1.3. Административные  процедуры и административные  регламенты.

         Важное направление административной реформы связано с административно-правовым регулированием механизма реализации полномочий органов исполнительной власти.

         Органы исполнительной власти, осуществляя свою деятельность, должны подчиняться единым правилам, установленным законом. Недопустимо отдавать "на откуп" ведомствам регламентацию столь важных вопросов, как процедуры (правила):

1. принятия административных актов;
2. заключения административных соглашений;
3. совершения распорядительных действий по реализации запретов, разрешений, дозволений, предписаний, контрольно-надзорных, регистрационных, координационных и иных полномочий;
4. совершения иных юридически значимых действий (выдача справок, свидетельств и др.);
5. совершения организационных действий;
6. выполнения материально-технических действий, не влекущих правовых последствий.²

         Регламентация административных процедур должна ориентировать органы исполнительной власти на обеспечение:

• полноты, всесторонности и объективности анализа проблем и задачи правильного применения закона;
• необходимых условий для реализации прав, законных интересов и обязанностей граждан и юридических лиц;
• развития демократических начал в управлении, участия в нём структур гражданского общества и учёта мнения граждан;
• предоставления значимых публичных услуг;
• эффективности взаимодействия с другими государственными органами, гражданами и юридическими лицами, выступающими потребителями услуг;
• экономии сил, средств и служебного времени государственных служащих;
• реализации принципа ответственности каждого органа исполнительной власти, должностного лица за порученное дело.

         Демократический аспект административных процедур необходимо отразить:

а) в других федеральных законах  об организации и функционировании исполнительной власти;

б) в ведомственных актах, предусматривающих  специфику рассмотрения жалоб и  заявлений в функциональном аспекте.

         Такой порядок будет во многом способствовать эффективности и демократичности решения публичных и частных дел в нашей стране, а также формированию современной системы исполнительной власти. Её надлежащее функционирование и эффективность могут быть обеспечены чёткими процедурами осуществления компетенции всех органов, включая исполнительные органы местного самоуправления, а также связанных с ними предприятий, учреждений и организаций.

         Наряду с понятием "административная процедура" в законодательстве и юридической литературе применяется понятие "административный регламент". Под административным регламентом понимается нормативный правовой акт, устанавливающий административную процедуру (административные процедуры).

Нормативные определения указанных  понятий впервые даются в ст. 47 Закона о государственной гражданской службе. В ней говорится о должностном регламенте гражданского служащего, определяющем его служебную деятельность, и административном регламенте государственного органа, составной частью которого является должностной регламент. Из содержания статьи вытекает, что названные регламенты посвящены преимущественно характеристикам административно-правового статуса должности гражданской службы и правового статуса государственного органа, хотя в них включены и некоторые процедурные правила.