Земельный налог

  ИСТОРИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕФОРМ В РОССИИ 

  1. Историю земельных преобразований в России следует рассматривать как процесс концентрации управления земельными ресурсами, прошедший в 5 основных этапов: 1) образование государства; 2) передача земли феодалам; 3) перетекание земель в руки торгового, промышленного и финансового капитала; 4) массовое отчуждение человека от земли процессами индустриализации и урбанизации (период строительства социализма) и 5) современные реформы в России. При анализе этих преобразований прежде всего следует понять, что изначально земля находилась в пользовании тех людей, которые на ней жили и возделывали её. Пользование этой землёй было пожизненным, переделов не существовало, понятия о праве собственности не было. Земля служила основой жизни семьи и целого рода и была Родиной для тех, кто относился к ней с любовью.

  2. Всё изменилось с образованием на Руси государства. Государство сначала объявило себя верховным собственником всей земли, потом обложило людей, которые на ней проживали, данью (земельным налогом), потом закрепило за собой права по управлению и распоряжению, а потом стало распределять «свою» землю между вассалами – дружиной, монастырями, князьями. Интересы тех, кто на этой земле изначально жил, в учёт принимались весьма мало. История знает многочисленные конфликты, усобицы, войны, в ходе которых людей выгоняли с веками насиженных мест, сжигали их усадьбы, превращали в смердов, холопов, рабов, закрепощали и раздавали между государственными временщиками. Часть этих рабов князья и дружинники сажали на свободные земли, а излишек продавали. И вот, когда князь или дружинник сажал на пашню свою челядь, он уже говорил: это моя земля, потому что на ней работают мои рабы. Таким путём возникла частная собственность на землю, и вследствие этого один человек уже мог иметь теперь много своей собственной земли: для этого ему стоило только приобрести много рабов, набрать себе много подневольных работников¹. Это сословие рабовладельцев-землевладельцев со временем получило название бояр, которые и олицетворяли собой новые представления о собственности на землю и живущих на ней людей. С угасанием Киевской Руси вместе с правами имущественными к ним перешли и властно-распорядительные полномочия суверена.

  После периода феодальной раздробленности  на Руси началось становление централизованного государства, которому понадобились новые слуги – ими стали дворяне. Им раздавались в основном земли новые, приграничные; но земли эти были уже не пустые, а населенные. Раздавая земли вместе с сидевшими на них крестьянами, государство стало подчинять этих крестьян испомещаемым к ним дворянам – помещикам. Условием поместного землевладения была служба на государя; как следствие, тот, кто служил государю, получал право владеть землею и эксплуатировать живущих на ней крестьян. Отсюда и вырастает стремление закрепить крестьян на местах их жительства – чтобы жить и кормиться на их счёт и дальше. В отношении частнозависимых крестьян это стремление было осуществлено совокупностью последовательно осуществляемых мероприятий². В отношении государственных крестьян для этого был создан институт общины.

  Первоначально община имеет только финансовое и административное значение, заведуя раскладкой повинностей пропорционально земельному владению каждого³. С увеличением княжеских земель путём присоединения к Москве удельных княжеств уже в 14 веке возникает общинное крестьянское землевладение; но владение было общинное, а пользование – частное: каждый имел отдельный участок; переделов не было никаких; участки покупались, продавались, завещались, наследовались, и всё это можно видеть из документов. Поземельно-распорядительная сторона общины⁴ возникает с введением подушной подати (1722) и принятием Межевой Инструкции 1754 года, установившей, что 1) право личного распоряжения крестьянскими землями отменяется; 2) право наследования в крестьянских землях отменяется; 3) все земли, с которых крестьяне положены в подушный оклад, перемешиваются, делятся на тяглы по душам и записываются за селением в качестве государственных⁵.

  Таким образом, к концу 18 – началу 19 столетия личное владение землёю, переходившее потомственно, уничтожается, а усадебное и хуторское землепользование заменяется общинным чрезполосным. Существо этого уравнительного землепользования заключается в равном праве пользования землею всех членов сельского общества (мира, общины). Мирская земля делится поровну между всеми членами семейств, достигших рабочего возраста, хотя возделывается, пашется, боронится и косится отдельно каждым земледельцем. При этом последний не обладает практически никакими самостоятельными правами на землю, закрепленными в законодательстве. Земельный надел для него есть не столько право, сколько обязанность, тягло, которое и есть основное понятие крестьянского поземельного строя – точно также как пожалование, дача есть основное понятие помещичьего землевладения⁶. Итак, одни имели право владеть, не возделывая; другие не имели прав на то, что они возделывали. Феодализм отделил землевладение от земледелия.

  3. Главной исторической вехой в развитии земельных отношений, с которой связывается начало становления в России монополистического капитализма, стала земельная реформа 1861 года, сутью которой стала отмена юридического прикрепления крестьян к личности феодалов с одновременной передачей их земель крестьянским общинам. Внутри этой общины крестьянской семье (двору) предоставлялось право пользования земельным наделом (средний размер которого составлял почти по 10 десятин на двор) за определённую законом оброчную подать. Собственностью крестьян надельная земля становилась по переводе данного общества на выкуп, но и тогда права собственника получали не отдельные домохозяева, а крестьянская община в целом⁷. А раз община являлась собственником всех крестьянских земель, то она и имела право переделять их между своими членами на уравнительных началах. Уравнение земельных наделов неизбежно приводило к раздробленности угодий (черезполосице), отбивало всякое желание заботиться о плодородии почвы (какой смысл крестьянину удобрять свой надел, если через пару лет он достанется другому) и порождало крайне вредный в хозяйственном отношении порядок землепользования.

  В ходе Столыпинской реформы 1906 – 1910 гг.⁸ крестьяне получают право 1) укрепить надельные полосы в личную собственность (подворное владение) 2) свести их к одному месту (отрубное владение)⁹ и 3) вынести на них усадьбу (хуторское владение)¹⁰. Из этих трёх форм крестьянского землевладения правительство стремится именно к последней, признавая самым совершенным землеустройством устройство хуторского хозяйства с усадьбою посреди пахотных полей и возможным соединением всех земель в одном отрубе¹¹. Земли крестьян не приравниваются к обыкновенной частной собственности, а подлежат ограничениям, обеспечивающим сохранение этих земель за крестьянским сословием¹². В частности, государство разрешает отчуждать подворные участки только лицам сельского состояния, запрещает их залог, ограждает надельные земли от обращения на них взысканий, ограничивает сосредоточение крестьянских наделов в одних руках, предпринимает серьёзные меры для утоления земельного голода путём облегчения условий переселения в Сибирь¹³ и иным образом препятствует начавшемуся процессу отчуждения человека от земли, который носит пока чисто экономический характер.

  4. Земельное право как самостоятельная отрасль публичного права возникает только после революционного преобразования земельных отношений в 1917 году, когда все земли были обращены во всенародное достояние, право частной собственности на землю было отменено «навсегда», все сделки по отчуждению земельных участков – запрещены. «Общенародная» собственность вскоре была преобразована в государственную, а право распоряжения «народной землёй» было передано надлежащим государственным органам. Так возник порядок предоставления и изъятия земельных участков административным актом. На протяжении всего периода строительства социализма земля предоставлялась частным лицам только в пользование. Сельское хозяйство было насильственно переведено на коллективное, колхозное землепользование, как следствие, ускорились процессы переселения сельских жителей в города. За несколько десятилетий Россия из аграрной страны стала урбанистической. Принятие за основу аграрной политики концепции агрохимического земледелия привело к значительному ухудшению состояния земельных ресурсов, что заставило уделять значительное внимание вопросам рационализации землепользования, сохранения и улучшения земель, охраны земель. В свою очередь, исключительная государственная собственность на землю породила отношения государственного управления земельными ресурсами: землеустройства, государственного контроля над использованием земель, мониторинга, ведения государственного земельного кадастра, планирования использования земель, зонирования земель. Необходимость урегулирования новых видов земельных отношений потребовала и принятия новых правовых актов¹⁴.

  5. Коренное изменение данного земельного строя началось в 1990 году, после поражения СССР в «холодной войне» и проведения капиталистических преобразований в форме перехода к так называемой «рыночной демократии». Частью этих преобразований стали земельная¹⁵ и аграрная реформы, в ходе которых было возвращено право частной собственности на землю, разрешен гражданско-правовой оборот земли (купля-продажа, аренда, залог, рента и др.), земельный участок признан недвижимым имуществом, а его обладатели принуждены к уплате земельно-правовых платежей. Государство как таковое перестало быть монопольным держателем земли. Государственная собственность стала разграничиваться на собственность РФ и собственность субъектов РФ; наряду с этим, стала создаваться муниципальная собственность. Одновременно был запущен маховик приватизации: юридическим лицам было разрешено покупать земельные участки под приватизированными предприятиями и объектами недвижимого имущества, а гражданам – переоформлять в частную собственность земельные участки, предоставленные в социальных целях (личное подсобное, садовое, огородное, дачное хозяйство, ИЖС, ИГС). Граждане, не имевшие земельных участков вовсе, обрели право на их формально-бесплатное получение в собственность из состава малопродуктивных с/х угодий и нарушенных земель по минимальным нормам (6 – 12 соток) и под контролем административных органов. С принятием нового Земельного кодекса РФ (2001 г.) период бесплатной приватизации закончился, и предоставление земельных участков частным лицам, по общему правилу, стало происходить возмездно и на торгах.

  6. Идея реформы советского сельского хозяйства (аграрной реформы) заключалась в реализации политики расформирования 27 тыс. колхозов и совхозов России и передачи их земель на праве частной собственности сотням тысяч мелких крестьянских хозяйств¹⁶. Для реализации этой задумки был избран путь принудительной реорганизации колхозов и совхозов в новые формы хозяйствования (АО, ООО, СПК) с одновременной приватизацией их земель по «ваучерному» принципу. Сельскохозяйственные угодья, принадлежавшие колхозам и совхозам, были поделены на условные «земельные доли» и распределены между их членами (работниками), пенсионерами хозяйств и работниками социальной сферы на селе, которые получили право на свободный выход из хозяйства, свободное распоряжение своей долей и организацию крестьянского (фермерского) хозяйства. Однако право на выдел земельной доли в земельный участок, который мог бы быть использован сельским жителем для ведения садового, усадебного, хуторского хозяйства, установлено не было. Как результат, большая часть этих долей была либо внесена в уставные капиталы с/х организаций (которые потом были искусственно обанкрочены), либо просто скуплена. Итоги этой реформы оказались печальны: крупное с/х производство оказалось разрушено, мелкое товарное – не создано, население в целях самовыживания перешло на ведение натурального хозяйства на приусадебных земельных участках, сельские территории подверглись запустению и деградации, а государство в целом потеряло продовольственную безопасность.

  7. При осмыслении тенденций и перспектив развития земельного права следует понять, что проведенные в России земельная и аграрная реформы – всего лишь часть капиталистических преобразований, навязанных нашей стране миром ТНК. Потеряв промышленную безопасность, Россия оказалась вовлечена в процессы глобализации на положении сырьевого придатка «развитых» стран; потеряв продовольственную безопасность, наша страна оказалась зависимой от поставок с/х продукции из-за рубежа. Отсутствие чёткой концепции развития страны на основе национальных интересов фактически приводит к осуществлению процесса управления земельными ресурсами в интересах транснационального по своей природе финансового капитала, зарубежных с/х производителей и граждан других государств.

  Ниша, которую мы могли  бы занять в глобальной экономике – производство экологически чистой сельскохозяйственной продукции для всех стран мира. Но она пока не осознана нашим законодателем. Нехватка земельных ресурсов в глобальном масштабе заставит его решить этот вопрос, но в какой форме он будет разрешен? Сельские труженики могут быть свободными хозяевами своей земли, а могут быть просто наёмными работниками в агрохолдингах. Для первого варианта фактически требуется новая земельная реформа, сутью которой стало бы бесплатное предоставление земли в экологически целесообразном размере (1-2 гектара) в пользу граждан, которые желают на ней жить, трудиться и выращивать экологически чистые продукты питания. Реализация этой реформы требует упорядочения отношений собственности на земли с/х назначения, создания специального земельного фонда, зачисления в него бесхозных земель и земель, не используемых по целевому назначению, «обрезания» латифундий до размера экологически целесообразного хозяйствования, освобождения граждан, выращивающих с/х продукцию, от всех видов налогов, развития реального сельского самоуправления и наделения новых сельских поселков правами муниципальных образований .  Для второго варианта необходимо продолжение сегодняшних преобразований: определение стоимости земли, налогообложение земли в зависимости от её экономической ценности, перераспределение земли от «неэффективных» землепользователей к «эффективным», устранение ограниченных вещных прав (переход к двум титулам: собственности и аренде) и полное вовлечение земли в гражданский оборот .   В связи с этим наибольшее внимание в земельном праве получат нормы, обеспечивающие слияние земельных участков и расположенных на них зданий, строений и сооружений в единый объект недвижимости, создание рынка недвижимости, развитие ипотеки и, в конечном счёте, перетекание земель в руки финансового капитала. Будет происходить дальнейшее развитие системы земельных платежей, которое, как ожидается, приведёт к переходу от земельного налога к налогу на недвижимость. Государство будет успешно выполнять функции зонирования земель, оценки земель, кадастрового учёта недвижимости и регистрации прав новых собственников на земельные участки. Собственным гражданам земля будет продаваться на торгах, а период бесплатного перераспределения земли закончится. Это, в свою очередь, вызовет дальнейшее развитие арендных отношений, совершенствование принципов установления арендной платы, вовлечение в арендные отношения новых видов объектов и новых категорий землепользователей. За вовлечением в частный оборот земель населенных пунктов и земель с/х назначения, очевидно, последует вовлечение в оборот земель лесного фонда. Завуалированной формой такого оборота уже являются договора аренды лесных участков, которые могут заключаться на срок до 49 лет. Лесное право сегодня развивается в направлении максимально возможного допущения норм гражданского законодательства и введению участков леса и лесных насаждений в гражданский оборот. Созданные в новом Лесном кодексе условия для скрытой приватизации земель лесного фонда будут расширяться¹⁷. Произойдёт дальнейшее ослабление таких функций управления земельными ресурсами, как охрана земель, мониторинг за состоянием почв, контроль за соблюдением земельного законодательства (особенно это будет касаться муниципального и общественного земельного контроля) и контроль за лесопользованием. Отстранение общества и государства от участия в осуществлении этих функций фактически означает, что управление этими процессами начинает осуществляться с более высокого уровня – только уже в других целях и интересах. Пока это ещё трудно осознать. Но те задачи, которые начинают решать государства в эпоху глобализации, выходят за рамки традиционных представлений о государственной политике и правовых формах её реализации.