Местные налоги и сборы РФ

2. КОНТРОЛЬНЫЙ ОРГАН МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

(СТ.38 ЗАКОНА)

  Несмотря  на то, что идея о необходимости  самостоятельности органов местного самоуправления получила большое распространение и признание в мировой практике, значение контроля за их деятельностью (в том числе внутреннего) это не снижает. Однако прежде чем приступить к рассмотрению теоретических и практических проблем осуществления контроля в муниципальном управлении, необходимо определиться с понятием такого контроля, отграничить его от смежных понятий и выделить его основные разновидности.

  Как известно, Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года №131-ФЗ включил контрольный орган муниципального образования в структуру органов местного самоуправления [2, ч. 1 ст. 34]. Создание и деятельность таких органов, по замыслу законодателя, были призваны усилить независимый финансовый контроль за исполнением местных бюджетов и распоряжением муниципальной собственностью.

  В некоторых муниципальных образованиях такие контрольные органы создавались  и ранее. Практика функционирования этих органов местного самоуправления породила многие теоретические и  практические проблемы. При этом законодательство различных субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты различных муниципальных образований, касающиеся правового положения контрольных органов муниципальных образований, обладают определённой спецификой, что требует их специального изучения [8, с. 3].

  В соответствии со ст. 77 Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» контроль за деятельностью  должностных лиц и органов  местного самоуправления осуществляется уполномоченными государственными органами (в определённых случаях) и должностными лицами и органами местного самоуправления, наделёнными контрольными функциями [2, ст.77].

  Данный  Федеральный закон предусматривает  в ст. 38 создание одного из таких  органов местного самоуправления – контрольного органа муниципального образования. Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности [2, ч.1 ст.38].

  Представляется, что наименование данного органа - контрольный орган муниципального образования шире осуществляемых им функций. Как видно, из приведённых выше определений контроля, публично-властный контроль не сводится только к контролю в финансово-бюджетной сфере. В российской финансово-правовой науке используется, например, следующее определение финансового контроля - «особая разновидность контроля, реализуемого в финансовой сфере, цели и основные задачи которого имеют четко выраженный финансовый характер, а их достижение осуществляется посредством функционирования особой системы, в специфическом правовом поле, особыми субъектами, в отношении ограниченного контингентаконтролируемых лиц и объектов контроля, при соблюдении установленных условий для выполнения контрольных процедур» [7, с. 51].

  Таким образом, правильнее указанный орган  местного самоуправления именовать  не контрольным органом муниципального образования, а финансово-контрольным органом муниципального образования или закрепить в качестве единственно возможного одно из предлагаемых в ст. 38 Федерального закона наименований - контрольно-счётная палата или ревизионная комиссия. Это тем более правильно, что используемое ныне название данного органа - «просто» контрольный орган муниципального образования предполагает, что других органов, осуществляющих контрольные функции в структуре органов местного самоуправления нет, что, конечно, не соответствует действительности. Предлагается внесение соответствующих изменений в законодательство о местном самоуправлении [8, с.15].

  Правовой  статус контрольного органа муниципального образования – это теоретическая конструкция, соединяющая нормативные характеристики, научные представления, и практику реализации правовых установлений положения органа местного самоуправления, образуемого в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности и закреплённом за муниципальным образованием на ином вещном праве.

  Структура правового статуса контрольного органа муниципального образования  должна состоять из следующих элементов:

  1) Место контрольного органа муниципального образования в системе органов местного самоуправления;

  2) порядок формирования контрольного  органа муниципального образования;

  3) компенсация контрольного органа  муниципального образования;

  4) гарантии деятельности и ответственность контрольного органа муниципального образования [8, с. 17].

  От  самостоятельных контрольных органов  муниципальных образований следует  отличать органы финансового контроля, являющиеся структурными подразделениями  представительного органа местного самоуправления либо местной администрации и подотчетные им. Различия проявляются не только в порядке организации, но и в содержании деятельности.

  Так, финансовый орган муниципального образования  как структурное подразделение  осуществляет финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих  бюджетов, средствами администраторов  источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций, государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств [9, с. 8].

  В свою очередь контрольный орган муниципального образования образуется в целях:

  1) контроля за исполнением местного  бюджета;

  2) соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета;

  3) отчета об исполнении бюджета; 

  4) контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

  Таким образом, в муниципальном образовании  возможно одновременное существование  различных органов, обладающих контрольно-надзорными функциями в финансовой сфере. При этом допустимо создание как контрольных органов муниципального образования, так и органов финансового контроля, входящих в структуру представительных и исполнительно-распорядительных органов с различными полномочиями, порядком организации и деятельности [11].

  Контрольный орган муниципального образования  формируется на муниципальных выборах  или представительным органом муниципального образования в соответствии с  уставом муниципального образования [2, ч. 2 ст.38]. Наиболее распространённым является второй вариант.

  Для упорядочения юридической терминологии в этой сфере предлагается порядок  формирования контрольного органа на муниципальных выборах именовать  избранием, а формирование представительным органом местного самоуправления - назначением состава контрольного органа.

  В уставе и специальном положении  срок полномочий контрольного органа муниципального образования должен составлять на один (или два) года более  срока полномочий представительного  органа местного самоуправления.

  Председатель  контрольного органа назначается представительным органом местного самоуправления по результатам конкурса на соответствующий срок. Председателем может быть назначен гражданин Российской Федерации, имеющий высшее образование и опыт руководящей работы (альтернативно) в органах государственной власти, местного самоуправления, государственного контроля, экономики или финансов не менее трёх лет.

  Заместитель председателя контрольного органа назначается  на должность представительным органом  местного самоуправления на соответствующий срок по результатам конкурса. Заместителем председателя контрольного органа может быть назначен гражданин Российской Федерации, имеющий высшее экономическое или юридическое образование и опыт профессиональной деятельности (альтернативно) в органах государственной власти, местного самоуправления, государственного контроля, экономики или финансов не менее трёх лет.

  Аудиторы (специалисты) контрольного органа назначаются  на должность представительным органом  местного самоуправления на соответствующий срок по результатам конкурса. Специалистами палаты могут быть назначены граждане Российской Федерации, имеющие высшее экономическое или юридическое образовании и опыт профессиональной деятельности (альтернативно) в органах государственной власти, местного самоуправления, государственного контроля, экономики или финансов не менее двух лет.

  В случае формирования контрольного органа муниципального образования на выборах (этот способ в федеральном законодательстве необходимо сохранить), следует закреплять квалификационные требования к кандидатам (такие же, как в порядке назначения, но по стажу для всех одинаковые - три года). Выборы можно проводить параллельно с выборами в представительный орган местного самоуправления, а правом выдвигать кандидатов должны обладать депутатские объединения в представительном органе местного самоуправления.

  Также в муниципальных правовых актах  следует закреплять требования пропорциональности количества членов контрольного органа с высшим юридическим и высшим экономическим образованием. Число членов контрольного органа следует закреплять нечётное (от трёх до девяти), а число членов, работающих на постоянной основе, должно быть более половины от общего числа [8, с. 21].

  Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

  В нормативно-правовых актах о статусе  контрольных органов муниципальных  образований для характеристики их компетенции используются такие  понятия как: цели образования (закрепляются в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации), функции (закрепляются или должны закрепляться в законе субъекта Федерации о системе публичного финансового контроля на его территории), задачи и полномочия, права и обязанности (закрепляются в законах субъекта Федерации или муниципальных правовых актах). Представляется, что нет специальной необходимости выделять права и обязанности контрольных органов муниципальных образований - их совокупность и составляет компетенцию, т.е. весь объём полномочий [7, с. 52].

  Положения Федерального закона «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. обращают внимание на то обстоятельство, что  по своему правовому статусу контрольный орган местного самоуправления наиболее тесно связан с представительным органом местного самоуправления. В ст. 38 указанного Федерального закона по одному из вариантов формирования контрольного органа он формируется именно представительным органом местного самоуправления. К тому же в соответствии с п.п. 2) и 9) ч. 10 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г. на представительный орган местного самоуправления возлагаются контрольные полномочия, в том числе в финансовой сфере [2, ч.10 ст.35]. Таким образом, устанавливается гарантия независимости должностных лиц контрольного органа муниципального образования при формировании от воздействия исполнительных органов местного самоуправления, за которыми, в первую очередь, и должен осуществляться контроль.