До обретения
стран-участников ЕврАЭС независимости
прокуратуры государств ЕврАЭС имели
общую историю. На протяжении более двадцати
лет в данных странах происходит поиск
своей модели развития органов прокуратуры
в соответствии с социальными и политическими
условиями стран, национальными традициями
и правовой культурой. Общей тенденцией
всех государств является признание ведущей
роли прокуратуры в системе государственных
органов по защите прав и законных интересов
граждан, организаций, утверждению законности
во всех сферах государственной и общественной
жизни. Надзор за исполнением законов
признается основным направлением деятельности
прокуратуры. Основным средством выявления
нарушений закона при осуществлении прокурорского
надзора является прокурорская проверка.
Проверка прокурора – правовое средство
прокурора, представляющее собой совокупность
взаимосвязанных интеллектуальных, организационных,
технических, управленческих действий,
проводимых в установленный законом срок
при наличии сведений о фактах нарушения
закона и направленных на выявление нарушений
закона, виновных лиц и привлечении их
к установленной законом ответственности,
направленных на выяснение соответствия
действий проверяемого субъекта закону.
Ни один закон о прокуратуре в странах
ЕврАзЭС не содержит определения понятия
«прокурорская проверка». Проверку прокурора
чаще называют основным способом выявления
нарушений закона, обозначают полномочием
прокурора по надзору за точным и единообразным
исполнением законов должностными лицами,
называют методом или мерой по выявлению
и устранению нарушений закона. Раскрытию
вопроса сравнения содержания прокурорской
проверки в странах ЕврАзЭС служит уяснение
места проверки прокурора в системе правовых
средств прокурора, а также уяснение смысла
основных составляющих прокурорской проверки
– субъектов, оснований, сроков, предмета,
а также полномочий прокурора при проведении
проверки.
Проверка прокурора в России в системе
средств прокурора является основным
правовым средством выявления нарушений
закона. Субъектами проверки являются
лица, осуществляющие проверку, а также
лица, чьи действия проверяются на соответствие
закону и в отношении которых у прокуратуры
имеются сведения о фактах нарушения ими
закона. Законы о прокуратуре в странах
ЕврАзЭС чаще содержат перечень поднадзорных
прокуратуре субъектов - органов, организаций
и должностных лиц, чья деятельность может
быть проверена прокуратурой на соответствие
закону. Федеральный закон «О прокуратуре
России» определяет перечень органов,
в отношении которых осуществляется прокурорский
надзор: «федеральные министерства, государственные
комитеты, службы и иные федеральные органы
исполнительной власти, представительные
(законодательные) и исполнительные органы
субъектов Российской Федерации, органы
местного самоуправления, органы военного
управления, органы контроля, их должностные
лица, субъекты осуществления общественного
контроля обеспечения прав человека в
местах принудительного содержания и
содействия лицам, находящимся в местах
принудительного содержания, органы управления
и руководители коммерческих и некоммерческих
организаций» , в отношении данных органов
прокурором может быть проведена проверка.
Существует мнение относительно ненадзорных
проверок, которые проводятся органами
прокуратуры в отношении не поднадзорных
субъектов, к которым отнесены суды. При
таких проверках «прокурор не выступает
в суде как надзирающий орган, а обладает
процессуальными правами наравне с иными
участниками судопроизводства».
Предмет проверки в Федеральном законе
«О прокуратуре России» не определен.
Среди юристов имеются расхождения в понимании
предмета проверки. Часто проверка понимается
как действия поднадзорных субъектов,
которые проверяются на соответствие
закону, а также как «круг выясняемых прокурором
вопросов» , как отрасль права, закон, соблюдение,
исполнение которого проверяется, также
предмет проверки определяют как соблюдение,
исполнение законов поднадзорными субъектами
законов, а также законность действий
данных субъектов. Представляется возможным
выделить не только предмет, но и объект
проверки. Действия, которые проверяются
прокурором на соответствие закону, являются
объектом проверки, а вопросы, которые
ставятся прокурором при проведении проверки,
относятся к ее предмету. Основания проведения
проверки, исходя из анализа ч. 2 ст. 21, ч.
1 ст. 22 Закона о Прокуратуре России, должны
соответствовать критериям: 1) это должна
быть информация о факте нарушения закона;
2) информация должна поступить в органы
прокуратуры; 3) по поступившей информации
требуется принятие мер прокурором.
Следующая составляющая прокурорской
проверки – ее срок. Срок проверки – установленный
законом период времени, в течение которого
должна быть проведена проверка. Исчисление
срока проверки начинается со дня поступления
сведений о фактах нарушения законов и
их регистрации. Федеральным Законом Российской
Федерации «О прокуратуре России» срок
проверки не закреплен, прокуратурой применяются
сроки, установленные Федеральным Законом
Российской Федерации «О порядке рассмотрения
обращений граждан РФ» и Инструкцией о
порядке рассмотрения обращений и приема
граждан в системе прокуратуры Российской
Федерации . Общий срок проверки составляет
30 дней согласно пункту 5.1. указанной Инструкции.
Что касается полномочий прокурора при
проведении проверки, то отмечается, что
содержание полномочий прокурора в Законе
о прокуратуре России выходит за пределы
одной статьи и даже раздела, полномочия
прокурора рассредоточены в нескольких
статьях, иногда дублируются, как, например,
право требовать объяснений, в статье
22 и статье 33 Федерального закона «О прокуратуре
России», обязанность не подменять иные
органы, в ч. 2 статьи 21 и ч. 2 статьи 27 Федерального
закона «О прокуратуре России». Поскольку
проверка прокурора является средством
выявления нарушений закона, то полномочия
при проведении проверки рассматриваются
как права и обязанности прокурора до
разрешения вопроса о применении средств
прокурорского реагирования. Права прокурора
в общем можно свести к двум составляющим
- прокурор обладает правом доступа и правами
требования. К обязанностям прокурора
определенно можно отнести разъяснение
пострадавшим порядка защиты их прав и
свобод – абзац 3 ч. 1 ст. 27 Федерального
закона «О прокуратуре России», обязанность
не подменять иные органы, в ч. 2 статьи
21 и ч.2 статьи 27 Федерального закона «О
прокуратуре России». Также следует отметить,
что права прокурора одновременно при
проведении проверки в некоторых случаях
приобретают характер обязанности.
В отличие от России прокуратура Казахстана
осуществляет «высший надзор » путем проведения
проверок, прокурорская проверка в Казахстане
согласно статьям 1 и 7 Закона Республики
Казахстан о Прокуратуре понимается как
«мера по выявлению любых нарушений законности».
Меры по выявлению нарушений законности,
прав и законных интересов человека и
гражданина, юридических лиц и государства
входят в систему мер прокурора наравне
с мерами по устранению и восстановлению
нарушенных прав, мерами для привлечения
к юридической ответственности поднадзорных
субъектов, мерами по обеспечению защиты
прав граждан. В Законе Республики Казахстан
о Прокуратуре также присутствует выделение
в отдельную категорию актов прокурора,
которые, в свою очередь, согласно статье
18 Закона подразделяются на акты прокурорского
надзора (протест, постановление, предписание,
заявление, санкция, указание, представление,
разъяснение закона) и акты, регулирующие
вопросы организации и деятельности прокуратуры
(приказы, указания, распоряжения, положения,
инструкции).
Поднадзорные прокуратуре субъекты не
перечислены в Законе Республики Казахстан
о Прокуратуре, но в статьях 23, 24, 29 Закона
указаны такие субъекты, как государственные
органы, должностные лица, организации
всех форм собственности. В отношении
данных субъектов прокуратура вправе
провести проверку на предмет точного
и единообразного применением законов,
указов Президента Республики Казахстан
и иных нормативных правовых актов на
территории Республики.
Основаниями для проведения проверки
применения законодательства согласно
статье 5 Закона Республики Казахстан
о Прокуратуре являются поручения Президента
Республики Казахстан; заявления, жалобы,
сообщения и другие данные о нарушениях
законодательства; непосредственное выявление
признаков нарушения законодательства;
поручения или запросы вышестоящего прокурора.
В отличие от России, в Казахстане как
основание проверки рассматривается нарушение
законодательства. Между тем, система
нормативных правовых актов, действующих
в стране, включает не только законодательные,
но и подзаконные нормативные акты - указы
Президента, постановления Правительства,
нормативные акты федеральных органов
исполнительной власти и т. п., то есть,
отмечается довольно широкий круг актов,
нарушение которых может служить основанием
для проведения проверки.
Из всех стран ЕврАзЭС только в Законе
Республики Казахстан о Прокуратуре установлен
срок проведения проверки, согласно статье
5 Закона проверка проводится в течение
месячного срока. Прокурор, назначивший
проверку, с согласия вышестоящего прокурора
может продлить ее производство. Также
к отношениям, возникающим при производстве
проверки, применяются сроки, установленные
законом «О порядке рассмотрения обращений
физических и юридических лиц» . Обращения
по общему правилу должны быть проверены
в течение 30 дней.
При проведении проверки прокурор обладает
рядом полномочий, содержание которых
в Законе Республики Казахстан о Прокуратуре
также рассредоточено в нескольких статьях.
Кроме того, согласно статье 6 Закона Республики
Казахстан о Прокуратуре полномочия прокурора
завуалировано раскрываются через «правовые
гарантии деятельности органов прокуратуры»,
через обязанности субъектов, в отношении
которых проводится проверка. Прокурор
не только обладает правами «доступа»
и правами «требования» (требовать от
компетентных органов осуществления оперативно-розыскных
мероприятий с уведомлением об их результатах;
получать от руководителей и других должностных
лиц необходимые документы, материалы,
статистические данные и иные сведения
о состоянии законности и принимаемых
мерах по ее обеспечению; требовать производства
в соответствии со своей компетенцией
проверок поступивших в прокуратуру материалов,
обращений и обязывать сообщать об их
результатах; привлекать к осуществлению
проверок сотрудников других правоохранительных
органов для обеспечения безопасности
и надзорной деятельности; назначать экспертизы),
прокурор также вправе ознакамливаться
с судебными делами и истребовать их из
суда, за исключением случаев, когда материалы
дела находятся непосредственно в судебном
производстве. Между тем прокуратура в
России не вправе требовать направления
дела из суда.
Также в Законе Республики Казахстан о
Прокуратуре в статье 29 отдельно прописано
право прокурора получать в банках сведения
по операциям и счетам физических и юридических
лиц. Все перечисленные права обобщенно
названы «проверочными действиями», что
позволяет сделать вывод о том, что проверка
является сложносоставным правовым средством,
и еще раз подчеркивает, что это совокупность
взаимосвязанных интеллектуальных, организационных,
технических, управленческих действий.
Сравнивая институт прокурорской проверки
в Таджикистане, можно увидеть, что, как
и в Казахстане, проверка является мерой
по своевременному выявлению любых правонарушений,
«от кого бы эти нарушения ни исходили»
. Прокурор в Таджикистане принимает иные
меры: меры по обеспечению прав граждан,
которые в силу физических, психических
и других недостатков не могут защитить
свои права; решения по заявлениям, жалобам
и другим обращениям граждан; меры по устранению
любых правонарушений; меры по восстановлению
нарушенных прав и меры по привлечению
виновных к установленной законом ответственности.
Вместе с тем, в законе наблюдается двойственность
использования понятийного аппарата,
поскольку в процессе международного
сотрудничества Генеральная прокуратура
Республики Таджикистан направляет поручения
об оказании правовой помощи, ходатайства
об экстрадиции правонарушителей, которые
названы в законе «правовыми средствами».
Субъектами проверки согласно статье
5 Конституционного закона Республики
Таджикистан «Об органах прокуратуры
Республики Таджикистан» являются министерства,
государственные комитеты и другие ведомства
Республики Таджикистан, местные органы
государственной власти, органы местного
самоуправления, органы военного управления,
органы контроля, банки, предприятия, учреждения,
общественные и религиозные объединения,
политические партии и иные объединения,
независимо от их подчиненности, принадлежности
и форм собственности, их должностные
лица.
Предметом проверки является точное соблюдение
и единообразное исполнение законов на
территории Республики Таджикистан, соблюдение
прав и свобод человека и гражданина, законность
решений, принимаемых органами, уполномоченными
рассматривать дела об административных
правонарушениях, законность проведения
оперативно-розыскных мероприятий, применения
научно-технических средств. Объектами
проверки в Таджикистане выступают также
дела, материалы по экономическим спорам
в экономическом суде, за исключением
решений суда.
Основаниями проведения проверки, согласно
статье 23 Закона, являются заявления и
иные сообщения о нарушении законности,
требующие непосредственного прокурорского
реагирования. В Законе имеется прямое
указание на возможность проведения проверки
прокурором по своей инициативе, но только
при необходимости. Случаи, когда возникает
такая необходимость, не раскрыты.
Полномочия прокурора при проведении
проверки существенно не отличаются от
таковых в других странах ЕврАзЭС, раскрываются
предметно в разных главах Конституционного
закона Республики Таджикистан «Об органах
прокуратуры Республики Таджикистан».
Прокурор вправе: входить по предъявлении
удостоверения личности в помещения проверяемых
субъектов, иметь доступ к их любым документам
и режимным объектам при наличии специального
разрешения; требовать различные документы,
материалы, статистические и иные сведения
(в подлинниках или копиях), получать информацию
о состоянии законности и мерах по ее обеспечению;
требовать от руководителей, должностных
лиц: проведения проверок и ревизий деятельности
подконтрольных и подведомственных предприятий,
учреждений и организаций, а также при
необходимости - назначения экспертизы;
выделение специалистов для выяснения
возникших вопросов; требовать объяснений.
Срок проверки прокурора не установлен
Конституционным законом Республики Таджикистан,
однако имеется отсылка на другой законодательный
акт о сроках рассмотрения и разрешения
в органах прокуратуры обращений граждан
и организаций. Законом Республики Таджикистан
«Об обращениях граждан» установлен месячный
срок проверки.
Проверка прокурора в Беларуси также является
одной из мер, осуществляемых прокурором
наравне с мерами по пресечению нарушений
законодательства, «от кого бы эти нарушения
ни исходили» , привлечению к ответственности
лиц, их совершивших, восстановлению нарушенных
прав и законных интересов граждан и организаций.
Также в законе имеется отдельная глава
10, посвященная актам прокурорского надзора.
Субъектами проверки, согласно статье
4 Закона Республики Беларусь «О прокуратуре
Республики Беларусь», могут выступать
республиканские органы государственного
управления и иные государственные организации,
подчиненные Совету Министров Республики
Беларусь, местные представительные, исполнительные
и распорядительные органы, общественные
объединения, религиозные организации
и другие организации, должностные лица
и иные граждане, в том числе индивидуальные
предприниматели.
Предметом проверки является точное и
единообразное исполнение нормативных
правовых актов на территории Республики
Беларусь.
Проверки исполнения законодательства,
согласно статье 27 Закона Республики Беларусь
«О прокуратуре Республики Беларусь»,
проводятся на основании сообщений и других
данных о нарушениях законности, требующих
непосредственного прокурорского реагирования.
Срок проверки прокурора не установлен
Законом Республики Беларусь «О прокуратуре
Республики Беларусь», имеется отсылка
на Закон «Об обращениях граждан», который
также устанавливает общий срок рассмотрения
обращений - один месяц.
При осуществлении проверки за исполнением
законодательства прокурор, согласно
статье 27 Закона Республики Беларусь «О
прокуратуре Республики Беларусь», в пределах
своей компетенции имеет право: беспрепятственно
по предъявлении служебного удостоверения
входить в помещения и на другие объекты
государственных органов, иных организаций
и индивидуальных предпринимателей. Вход
прокурора на территорию и в помещения,
доступ в которые ограничен в соответствии
с законодательными актами и международными
договорами Республики Беларусь, и допуск
его к сведениям, составляющим государственные
секреты, осуществляются в соответствии
с законодательством; требовать от руководителей
и иных должностных лиц государственных
органов, иных организаций, индивидуальных
предпринимателей предоставления принятых
этими лицами (органами) постановлений,
приказов, решений, распоряжений, статистических
и иных сведений и других необходимых
материалов, выделения специалистов для
дачи в установленном порядке заключений,
проведения проверок, ревизий и экспертиз;
требовать объяснений об обстоятельствах,
связанных с нарушением законодательства;
использовать на безвозмездной основе
средства связи, информационные системы,
банки данных и архивные документы государственных
органов, иных организаций и граждан, за
рядом исключений. Прокурор не вправе
вмешиваться в предпринимательскую и
иную хозяйственную (экономическую) и
организационно-распорядительную деятельность
государственных органов и иных организаций,
индивидуальных предпринимателей, в личную
жизнь граждан, за исключением случаев,
определенных законодательными актами,
когда это необходимо для защиты прав
и законных интересов граждан, в том числе
индивидуальных предпринимателей и организаций,
общественных и государственных интересов.
Система правовых средств прокурора в
Кыргызской Республике включает в себя,
согласно статье 20 Закона Кыргызской Республики
«О прокуратуре Кыргызской Республики»,
систему правовых актов прокуратуры, то
есть «совокупность актов по реализации
надзорных и иных полномочий, возложенных
на прокуратуру» : организационно-распорядительные
акты (приказы, указания, распоряжения,
регламент, положения, инструкции), акты
прокурорского реагирования (протест,
представление, предписание, предостережение,
постановление, исковое заявление) и иные
акты (поручение об оказании правовой
помощи, ходатайство об экстрадиции, соглашение).
Проверка прокурора в Законе не выделена,
входит в систему мер, осуществляемых
прокурором, наравне с мерами по пресечению
нарушений закона, от кого бы они ни исходили,
восстановлению нарушенных прав и привлечению
к установленной законом ответственности
лиц, допустивших эти нарушения.
Субъектами, в отношении которых прокуратура
Кыргызской Республики может провести
проверку, являются Правительство Кыргызской
Республики, министерства, государственные
комитеты, административные ведомства,
службы, местные государственные администрации
и иные органы исполнительной власти,
банковские учреждения, органы местного
самоуправления, их должностные лица,
органы управления и руководители юридических
лиц, независимо от формы собственности,
а также граждане.
Предмет проверки Законом Кыргызской
Республики «О прокуратуре Кыргызской
Республики» законодательно не определен,
однако выводится из содержания статьи
33: это точное и единообразное исполнение
законов и иных нормативных правовых актов,
соблюдение прав и свобод человека и гражданина,
законность административного и исполнительного
производства.
Основания проведения проверки не описаны,
в статье 6 закона лишь имеется указание
на то, что в прокуратуре разрешаются обращения,
содержащие сведения о нарушении законов
и иных нормативных правовых актов.
Срок проверки прокурора также не установлен,
однако в статье 6 Закона Кыргызской Республики
«О прокуратуре Кыргызской Республики»
имеется отсылка на другой законодательный
акт о сроках рассмотрения и разрешение
в органах прокуратуры обращений. Таким
актом является Закон Кыргызской Республики
«О порядке рассмотрения обращений граждан»,
в котором в статье 8 установлен общий
срок рассмотрения обращений – 30 дней.
При проведении проверки прокурор обладает
рядом полномочий, содержание которых
в Законе Кыргызской Республики «О прокуратуре
Кыргызской Республики» также рассредоточено
в нескольких статьях. Согласно статье
22 Закона, прокурор в процессе осуществления
надзора за исполнением законов также
обладает правами «требования» и «доступа»:
вправе беспрепятственно входить на территорию
поднадзорных субъектов; требовать проведения
проверок, ревизий, выделения специалистов
для проведения ведомственных и вневедомственных
проверок; требовать от должностных лиц
и граждан устных или письменных объяснений
относительно нарушения закона. Также
как и в Казахстане, прокурор Кыргызской
Республики вправе, согласно статье 28
Закона Кыргызской Республики «О прокуратуре
Кыргызской Республики», истребовать
из суда любое дело или категорию дел,
по которым решение, приговор, определение
или постановление вступили в законную
силу.
Проверка прокурора в Узбекистане отнесена
к одной из мер прокурора, мер по восстановлению
нарушенных прав и защите законных интересов
граждан, юридических лиц.
Субъектами проверки прокурора в Узбекистане,
согласно статье 4 и 20 Закона Республики
Узбекистан «О прокуратуре», являются
министерства, государственные комитеты,
ведомства, органы самоуправления граждан,
общественные объединения, предприятия,
учреждения, организации, хокимы и другие
должностные лица; Вооруженные Силы, воинские
формирования министерств, государственных
комитетов и ведомств Республики Узбекистан,
органы, осуществляющие оперативно-розыскную
деятельность, дознание, предварительное
следствие.
Предметом проверки является соблюдение,
исполнение законов субъектами прокурорского
надзора, а также соответствие принимаемых
ими актов Конституции и законам Республики
Узбекистан.
Основаниями для проведения проверки
исполнения законов, согласно статье 21
Закона Республики Узбекистан «О прокуратуре»,
являются заявления и другие сообщения
о нарушениях законов, требующих принятия
прокурором мер, а также проверка может
быть проведена исходя из состояния законности.
Срок проверки прокурора не установлен,
однако в статье имеется отсылка на другой
законодательный акт о сроках рассмотрения
и разрешение в органах прокуратуры обращений.
Таким актом является Закон Республики
Узбекистан «Об обращениях граждан», в
котором в статье 18 установлен общий срок
рассмотрения обращений – до одного месяца.
Полномочия прокурора при проведении
проверки изложены в статье 7, прокурор
вправе в случаях необходимости поручать
соответствующим органам государственного
управления, надзора и контроля, должностным
лицам предприятий, учреждений и организаций
проверку поступивших к нему предложений,
заявлений, жалоб и требовать письменную
информацию о результатах проверки вместе
со всеми материалами проверки. Согласно
статье 6, прокурор вправе требовать представления
документов, материалов и других сведений,
проведения ревизии, проверок, выделения
специалиста, явку в прокуратуру и дачу
объяснений по поводу выявленных нарушений
закона, об устранении нарушений закона,
причин и условий, им способствующих, а
также о соблюдении закона, вправе требовать
бесплатно информацию; документы и их
копии, необходимые для осуществления
органами прокуратуры своих функций, представляются
по их требованию безвозмездно. Согласно
статье 22, прокурор в процессе осуществления
надзора за исполнением законов в пределах
своей компетенции вправе: беспрепятственно
входить на территорию и в помещения министерств,
государственных комитетов, ведомств,
предприятий, учреждений, организаций,
воинских частей, иметь доступ к документам
и материалам, проводить проверки, требовать
для проверки решения, распоряжения, приказы
и иные документы, сведения о состоянии
законности и мерах по ее обеспечению;
требовать от руководителей и других должностных
лиц государственных органов, воинских
частей, воинских формирований министерств,
государственных комитетов и ведомств
проведения проверок, ревизий деятельности
подведомственных предприятий, учреждений,
организаций, выделения специалистов
для проведения ведомственных и вневедомственных
проверок; требовать от должностных лиц
и граждан устных или письменных объяснений
относительно нарушения закона.
Подводя итоги по вопросу сравнительного
анализа правового средства прокурора
- прокурорской проверки в странах ЕврАзЭС,
следует отметить, что, во-первых, понятие
проверки прокурора в законах стран ЕврАзЭС
отсутствует. Во-вторых, проверка прокурора
теряется среди иных проверочных действий
прокурора, таких как истребование актов,
получение объяснений по поводу нарушений
закона и других действий. В-третьих, в
странах ЕврАзЭС существует неопределенность
по вопросу определения проверки, проверка
прокурора чаще называется «мерой» прокурора,
кроме того, в Таджикистане в одном законе
проверка может быть отнесена как к «мере»,
так и к правовым средствам, то есть присутствует
разнобой в терминологии.
Также отмечаются различия в вопросе субъектов,
в отношении которых может быть проведена
проверка. Так, в Беларуси, Киргизии в настоящее
время осуществляется надзор в отношении
граждан, в Киргизии и Таджикистане особо
выделены банки и банковские учреждения
как субъекты, в отношении которых может
быть проведена проверка, кроме того, в
Киргизии такой субъект, как Правительство
Кыргызской Республики, также является
поднадзорным прокуратуре.
Что касается сроков проверки, то только
в Казахстане установлен месячный срок
проведения проверки прокурора, в других
странах присутствуют только отсылки
на иные акты, которыми устанавливаются
данные сроки, чаще всего это законы об
обращениях граждан и юридических лиц,
общий срок проверки устанавливается
в 30 дней, только в Узбекистане проверка
проводится в срок до одного месяца. Представляется
необходимым установить срок проверки
в законах о прокуратуре в каждой из стран
ЕврАзЭС, поскольку данное установление
служит реализации принципа правовой
определенности.
Должной оценке также подлежит такая составляющая
прокурорской проверки, как ее предмет.
Предмет проверки может пониматься как
действия поднадзорных субъектов, которые
проверяются на соответствие закону, а
также как очерченный круг вопросов, отрасль
права, закон, соблюдение, исполнение которого
проверяется, также предмет проверки понимают
как соблюдение, исполнение законов поднадзорными
субъектами законов, а также законность
действий данных субъектов. Представляется
неверным отождествлять предмет надзора
и предмет проверки, предмет проверки
и объект проверки, но следует отметить,
что присутствует соотносимость таких
понятий. Действия, которые проверяются
прокурором на соответствие закону, являются
объектом проверки, а вопросы, которые
ставятся прокурором при проведении проверки,
относятся к ее предмету. Определение
предмета проверки на законодательном
уровне является необходимым, поскольку
чрезмерно широкий предмет проверки может
привести к тому, что прокуратура может
встать на путь деятельности контролирующих
органов. Предмет проведения проверки
следует ограничить установлением соответствия
действий проверяемого субъекта закону.
Что касается полномочий прокурора при
проведении проверки, то отмечается, что
содержание полномочий прокурора в Законах
о прокуратуре государств ЕврАзЭС выходит
за пределы одной статьи и даже разделов,
рассредоточено в нескольких статьях,
иногда дублируется. Все права прокурора
при проведении проверки можно образно
поименовать как права «требования» и
права «доступа». Кроме того, в Казахстане
полномочия прокурора завуалированно
раскрываются через правовые гарантии
деятельности органов прокуратуры, через
права и обязанности субъектов проверки.
Также в каждой из стран ЕврАзЭС имеются
свои особенности реализации прав прокурором,
так, например, в Казахстане и Кыргызской
Республике прокурор вправе истребовать
дела из суда. Думается, наличие данного
права у прокурора связано с социальными
и политическими условиями стран, их правовой
культурой, и на данном этапе развития
государств является необходимым.
Важнейшим вопросом остается вопрос оснований
проведения проверки прокурора. В странах
ЕврАзЭС отмечается сходство в наличии
таких оснований, как проведение проверки
по сигналам - обращениям, сообщениям.
С отличиями можно столкнуться при определении
содержания данных сигналов, они должны
содержать либо данные о нарушении закона
(Узбекистан, Кыргызская Республика, Россия),
либо иного нормативного правового акта
(Кыргызская Республика), либо данные о
нарушении законности (Беларусь, Таджикистан),
либо законодательства (Казахстан). Кроме
того, в Казахстане присутствует выделение
такого основания прокурорской проверки,
как непосредственное выявление нарушения
законодательства, а в Узбекистане проверка
может быть проведена исходя из состояния
законности. В России, Таджикистане, Беларуси,
Узбекистане требуется наличие таких
оснований проведения проверки прокурора,
которые требуют принятия прокурором
мер реагирования. Следует внимательно
отнестись к вопросу оснований проверки,
поскольку установление такого основания
проверки, как, например, нарушение законодательства,
может привести к необоснованности вмешательства
прокуратуры в деятельность субъектов
проверки, подмену деятельности прокуратуры
деятельностью контролирующих органов.
В заключение хочется отметить, что прокурорская
проверка всегда связана с осуществлением
комплекса действий, направленных на установление,
выявления обстоятельств нарушений закона,
выявлению и привлечению к ответственности
виновных лиц, и изначально не может рассматриваться
наравне с проверочными действиями прокурора;
проверка стоит особняком среди иных средств
прокурора, выступает в качестве основного
и наиболее сложного, вследствие чего
представляется необходимым законодательно
унифицировать понятие проверки прокурора,
что, несомненно, окажет положительное
влияние на развитие правового института
проверок в прокурорском надзоре.
Статья
опубликована в Евразийском юридическом
журнале № 4 (47) 2012 |