Социальное государство

Глава 2: Социальное государство и защита прав граждан в условиях рыночных отношений.

    Слом  административно-командной системы начавшейся переход к рыночным отношениям привели не только к разрушению старых экономических структур, но и к потере привычных духовных ориентиров – справедливости, равенства, нравственности. Потеря ориентиров общественного сознания дезорганизует общество, ведет к поляризации общественного сознания, к расколу общества.

    Любое общество может успешно развиваться, опираясь на четко обозначенные реальные цели, на научную выверенную модель жизнеустройства. В нынешних условиях у нас отсутствует представление о контурах общества, которое мы хотим построить. В частности, нет ясности относительно позиции государства по отношению к гражданину в условиях перехода к рынку. А это одна из важнейших проблем, связанных с социальной защитой человека, с принципами взаимоотношения государства и человека в посттоталитарном обществе.

    Назрела необходимость сформулировать концепцию  взаимоотношений государства и  человека в условиях перехода к рынку. Она должна ответить на вопросы: берет ли на себя государство функцию социальной защиты прав человека или оставляет его один на один с рыночной стихией; будет (и должно ли) государство регулировать распределительные отношения; правомерно ли перераспределение доходов между различными социальными слоями общества через налогообложения, государственный бюджет, финансирование социальных программ; должно ли государство заниматься «выравниванием» социального неравенства; устарели ли идеи равенства в новых условиях, являются ли они мифом или реальностью; можем ли мы создать общество, основанное на принципах социальной справедливости и нравственности, или в условиях рынка следует от них отказаться? Какова модель нового общества (привлекательная или непривлекательная), но она должна быть сформулирована, должны быть определены принципы и устои общества, приходящего на смену тоталитарного режиму.

    Те  модели рыночного общества, которые  предлагаются нам сегодня, основаны на жестких стандартах, связанных с борьбой за существование, конкуренцией, минимизации роли государства в социальной защите прав человека. При этом не учитывается особенности постсоциалистической экономики и общественного сознания, воспитанного на совершенно иных постулатах. И дело отнюдь не в тех стереотипах, к которым зачастую прибегают и ученые, и журналисты и согласно которым советский гражданин всегда исповедал индживенческие настроения, рассчитывая пусть на небольшую, но постоянную поддержку государства. Эти утверждения неверны, поскольку социалистическом обществе оплата труда была чрезвычайно низкой, а некоторые категории граждан (колхозники) десятилетиями работали за чисто символическую оплату. Люди проявляли чудеса выживаемости в условиях, когда государство жестко ограничивало любую форму предприимчивости, запрещая или ограничивая даже приусадебное хозяйство. Дело отнюдь не в «потребительских» настроениях граждан бывшего Союза, а в том, что люди болезненно расстаются с идеологическими принципами, если последние отвечают естественному стремлению человека к равенству, справедливости, утверждению достоинства личности. Поэтому необходимо считаться с социальными ожиданиями общественного сознания и стремиться к формированию отношений, в которых государство не будет пассивным созерцателем, индифферентным к положению граждан, включившихся в неведомое ими ранее рыночные ситуации. Речь идет не о государственном вмешательстве в развитие экономических процессов, а о государственном содействии, цель которого-выполнение обязанности государства по отношению к человеку, зафиксированной в ст. 25 Всеобщей Декларации прав человека и ст.11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах - обеспечить каждому достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, а также непрерывное улучшение условий жизни. Государство не может устранить от выполнения такой социальной функции, и сторонники жесткой концепции рынка, практически отрицающие роль государства в решении социальных задач, повторяют аргументы наиболее консервативных идеологов рынка. Наше общество, сделавшее из марксистской доктрины религию, в нынешних условиях свободных экономических отношений. Между тем этот вопрос находится в эпицентре политической, экономической, правовой мысли уже несколько столетий с момента зарождения буржуазных отношений. Сформировалось два подхода к данной проблеме. С одной стороны – теория индивидуальной свободы человека, неотделимая от обязанности государства гарантировать эту свободу от чьего-либо, в том числе и своего, вмешательства в эту сферу. Главное – экономическая свобода, а политические права являются лишь средством к охране независимости и индивидуальной свободы личности. Сторонники индивидуальной свободы понимали, что такая свобода,  в конечном счете, порождает неравенство, что равенство и свобода могут противоречить друг другу, однако свободу они считали высшей ценностью, обеспечивающей развитие индивидуальности и своеобразия личности, устраняющей «уподобление» людей друг другу. Государственное невмешательство – главное условие обеспечения этой свободы. С другой стороны, теория, не отрицающая значимости индивидуальной свободы, но стремящая сочетать ее с равенством, с участием государства в обеспечении равенства личности. Основоположником такой концепции был Руссо, считавший, что принципу равенства должно было подчинено все, в том числе и власть, задача которой – обеспечение равенства. В таком подходе четко проступает не только негативное понимание свободы, но и ее позитивное внимание как права гражданина на определенные действия государства, связанные, в частности, с обеспечением равенства. Эти раннебуржуазные концепции равенства и свободы и соответственно роли государства по отношению к индивиду нашли выражения в современных теориях либертаризма и либерального эгалитаризма. И сегодня существует поляризации мнений относительного того, должно ли государство устранять несправедливости, порождаемые рыночными отношениями, выравнивать социальные неравенства, неизбежно возникающие в стихии рынка, стремится к утверждению справедливости путем создания социальных программ, организации распределительных механизмов.

    Реакцией  на огосударствление общества в условиях тоталитаризма стало умаление роли государства во всех сферах жизни, в том числе и в области распределительных отношений. Однако освобождая общество от тотального вмешательства государства, его проникновения во все поры общественного организма. Нельзя снижать роль государственности в условиях ломки всех структур, когда она должна стать консолидирующим началом, призванным создавать новые политические, экономические, социальные отношения. Без воздействия государства на эти процессы невозможно реальное преобразование общества. Такое воздействие особенно важно в сфере защиты прав человека, в стремлении смягчить негативные последствия для него рыночных отношений. Необходимы учитывать и то, что далеко не все структуру общества могут включаться в рыночную стихию. Было бы пагубно отдать во власть рынку науку, литературу, искусство, всю сферу культуры. Далеко не все люди способны психологически и профессионально включиться в рыночные отношения. Да ведь ни одно общество и не стало до настоящего времени обществом одних лишь предпринимателей, а рыночные отношения не приобрели глобального характера, поглощая все и вся.

Глава 3: Принципы правового регулирования социальной защиты населения.

    Проблема  соотношения и взаимосвязи понятий  “государство—общество—человек” сложна и многоаспектна, она имела различное  содержание на разных этапах исторического  развития. Однако в ней имелось  нечто общее в содержании, что выявляли исследователи разных поколений, в том числе и отечественные. Так, еще в начале XX в. Л.А. Тихомиров выработал концепцию, не потерявшую значения и в наши дни. Он определял “государство как союз членов социальных групп, основанный на общечеловеческом принципе справедливости, под соответствующей ему верховной властью”. Идеи Л.А. Тихомирова во многом разделял выдающийся государствовед И.А. Ильин. Важно подчеркнуть, что эти и другие русские мыслители рассматривали интересующую нас проблему неразрывно с “сознанием достоинства власти”. Применение названных критериев к современной мировой и отечественной практике показывает их особое значение для анализа государства, его институтов, определяющих отношения государства с обществом, целостными социальными группами и отдельными людьми.  
       В последние годы на смену терминам “социалистическое государство”, “советское государство” пришел термин “социальное государство”, а понятия “благосостояние советского народа”, “рост жизненного уровня советских людей”, “все во имя человека — все для блага человека” заменены понятием “социальная защита населения”. И это не формальная замена терминов: за ней стоит смена общественного и государственного строя и как следствие — коренное изменение социального положения людей.  
      В СССР проблема социально-правовой защиты населения как самостоятельная не рассматривалась, поскольку внутренними характеристиками социалистической системы были полная занятость, бесплатные здравоохранение и образование, гарантированность государственных пенсий и т.д. Общепризнанно, что советский человек был социально защищен сильнее всех в мире, поэтому социальная защита в тот период сводилась к узким вопросам социального обеспечения граждан (пенсионное обеспечение, государственное страхование трудящихся, отдельные виды обеспечения по государственному социальному страхованию).  
      Коренным образом изменилось положение большинства населения в постсоветской России. Сегодня термины “социальная защита”, “право социальной защиты” прочно вошли в законодательство, лексикон политических и государственных деятелей, ими пестрят страницы периодических изданий. В русском языке для перевода широко распространенного во многих странах термина “social security”, обозначающего систему социальной защиты, в советский период применялся термин “социальное обеспечение”, хотя на русский язык его можно переводить как “социальная безопасность”, “социальная защищенность”, “социальные гарантии”, “социальная защита”. Понятие “социальное обеспечение” не является адекватным понятию “social security”, поскольку социальное обеспечение отражает в себе одну из форм развития института социальной защиты, где преобладали принципы непосредственно государственной организации социальной защиты с очень ограниченным использованием. Достаточно сказать, что социальное обеспечение в СССР осуществлялось в своем роде впервые в мире. Это было объединяющее понятие различных регулируемых законом форм распределения и перераспределения государством части национального дохода, а также предоставления услуг в основном для обеспечения старости и нетрудоспособности. Другое положение в современной России, где подавляющее большинство населения нуждается в социальной защите: к пенсионерам и нетрудоспособным добавились миллионы безработных, вынужденных переселенцев, беженцев, демобилизованных военнослужащих, безнадзорных и других лиц. Это следствия, прежде всего, развала СССР, разрушения экономики, межнациональных конфликтов, катастрофического падения нравственности в обществе и т.п.  
      Сегодня для российской действительности чрезвычайно важной представляется выработка конструктивной социально-экономической политики, вытекающей их нее концепции реформ и как следствие и одновременно основа успешности этих реформ — концепции взаимоотношений государства и человека. Проблема состоит в том, что народу России власти внятно не объяснили, какие общество и государство строятся в постсоветской России, т.е. ради чего народовластие было насильственно заменено “демократией”. Конституция РФ провозгласила Россию демократическим федеративным правовым государством (ст. 1). Однако создатели Основного закона понимали, что такая характеристика государства не отвечает в полной мере представлениям и стереотипам большинства населения страны: СССР удалось реализовать главнейшую обязанность государства — гарантировать право каждого “на достаточный жизненный уровень для него самого и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни” (ст. 11 Международного пакта о социальных, экономических и культурных правах). Видимо, в этой связи ч. 1 ст. 7 Конституции РФ объявляет Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.  
        Конституция РФ построена по принципу “государство для человека”, но этот принцип для большинства населения пока не осуществляется. Коренные вопросы, определяющие формы и механизмы реализации идеи социального государства, место и роль структур гражданского общества в организации социальной защиты населения не нашли своего концептуального и законодательного решения, то есть в нашей теории образовался вакуум: нет концепций взаимоотношений государства и гражданина в посттоталитарном обществе. Иными словами, провозглашение России социальным государством — пока декларация, в отличие от СССР (“тоталитарного государства”), ставшего, по общему признанию, в реальности социальным государством. Многочисленные дискуссии, ведущиеся по поводу перспектив создания социального государства в России, свидетельствуют об актуальности этой проблемы. Это и понятно, поскольку российское общество нуждается сегодня в объединяющей идее, которой может стать идея социального государства и ее практическая реализация. Исходя из сказанного, дальнейший анализ социального государства будем вести, опираясь на зарубежный опыт и концепции данной проблемы.  
      Что есть социальное государство? “Социальное государство — характеристика (принцип), относящаяся к конституционно-правовому статусу государства, предполагающая конституционное гарантирование экономических и социальных прав и свобод человека и гражданина и соответствующие обязанности государства. Данная характеристика означает, что государство служит обществу и стремится исключить или свести к минимуму неоправданные социальные различия”. Другие определения: социальным “называется государство, которое берет на себя обязанность заботиться о социальной справедливости, благополучии своих граждан, их социальной защищенности”; “государство, принимающее на себя ответственность за положение дел в социальной сфере, а стало быть, рассматривающем политику социального регулирования в качестве одной из важнейших своих функций” и т.д. Исходя из анализа мнений российских и зарубежных ученых, а также обобщения практики конституционного закрепления принципа социального партнерства и его реализации в ряде стран мира констатируется, что “социальное государство представляет собой особый тип высокоразвитого государства, в котором обеспечивается высокий уровень социальной защищенности всех граждан посредством активной деятельности государства по регулированию социальной, экономической и других сфер жизнедеятельности общества, установлению в нем социальной справедливости и солидарности. Социальное государство знаменует высокий уровень сближения целей и гармонизации отношений государственных институтов и общества”.  
        Эта и другие формулировки и определения социального государства, по нашему мнению, грешат некоторой “суженностью” содержания и недостаточной конкретностью. Дело в том, что они, с одной стороны, игнорируют требования и нормы международного права и международных договоров РФ, которые являются частью правовой системы России со всеми вытекающими отсюда последствиями. С другой стороны, рассмотренные формулировки не содержат важнейшего компонента (“точки отсчета”) — показателей достойного уровня жизни человека и гражданина. В этих определениях также не предусмотрена ответственность государства за необеспечение достойного уровня жизни. Наконец, ничего не говорится о месте и роли органов местного самоуправления, в реализации задач социального государства. Да, эти органы не входят в систему органов государственной власти, но, на наш взгляд, в сегодняшней России, когда государство все в большей степени “спускает” решение вопросов социальной защиты населения на уровень субъектов РФ и органов местного самоуправления, их роль актуализируется (как и роль общественных организаций). Таким образом, функционирование социального государства в России неразрывно связано с поиском и нахождением адекватного социал-демократического ответа на вызов глобализации.  
        Правовые формы деятельности социального государства вытекают из ее содержания и, с учетом его специфики, имеют формы правотворчества “традиционного” государства. Как известно, с точки зрения права формы деятельности государства подразделяются на:

• правотворческую деятельность – создание государством законов и нормативных правовых актов;  
• правоисполнительную деятельность – деятельность по реализации государством законов и нормативных правовых актов;
• правоохранительную деятельность – ответственность государства за нарушения исполнения законов и нормативных правовых актов.

    Специфическим моментом для сегодняшней России в этой сфере является вопрос об исторической ответственности государства за перемены в социальном положении населения, что напрямую связано и вытекает из правовых форм деятельности Российской Федерации как социального государства и охватывает все три указанные ее формы.  
      В этой связи в первую очередь следует: четко определить границы обеспечиваемых государством базовых социальных гарантий; выделить основные приоритеты социальной политики; продумать конкретные механизмы смягчения заложенных в самой идее социального государства противоречий между социальным и правовым принципом российской государственности.  
       Из теории государства и права следует, что регулирование общественных отношений представляет собой основную социальную функцию государства и права. Много лет дискуссионной остается проблема выделения специальной группы прав — социальных прав человека — и включения ее во Всеобщую декларацию прав человека (1948 г.). Аргументы против такого выделения: нельзя возводить в ранг международных и обязательных те права, которые напрямую связаны с экономическими возможностями государства. Очевидно, что возникновение многих социальных прав у конкретной личности происходит не в момент рождения, а при появлении указанных в законе юридических фактов. Социальные права часто рассматриваются в качестве “прав второй категории”, которые не предусматривают никаких гарантий по их реализации. СССР критиковал такую позицию и добился принятия Пакта об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.).  
       Социологи дают свою трактовку социальных прав человека. Социальные права (entitlements) — права на выплаты по социальному обеспечению, существующие в наиболее современных обществах для всех граждан, но являющиеся также предметом спора. Так, Л. Мид доказывал, что одностороннее толкование социальных прав привело к пренебрежению “обязательствами”. Все западные капиталистические государства испытывали финансовые проблемы в обеспечении благосостояния и капиталистического накопления. С другой стороны, социальные права на высоком материальном уровне необходимы для сохранения и расширения современной концепции гражданства и прав граждан.  
     Те же социологи предлагают понятие права граждан (citizen rights), которые записаны за или могут быть потребованы гражданами, особенно в современных государствах. Согласно Т. Маршаллу, можно выделить три существенных свода прав:

• гражданские – право на свободу слова и доступ к информации, свободу союзов и организацию, равенство перед законом;
• политические – право избирать и быть избранным в политический орган на свободных выборах;
• социальные и экономические — право на благосостояние, социальное обеспечение и, возможно, полную занятость, но обычно ограничиваемое соучастием в управлении экономическими организациями, ослаблением прерогативы администраторов на управление использованием своих капиталов.  
  

    Предоставление  прав гражданам в современных  обществах отчасти отражает результат  изменения ситуации, и насилие  в них может использоваться правительством только в качестве крайнего средства. Следовательно, чтобы эти режимы могли рассматриваться хотя бы до некоторой степени как политически легитимные, население надо мобилизовать и завоевывать в культурном и идеологическом отношениях. Однако в то же время такие права завоевывались посредством конфликтов.  
        Хотя теоретики, подобные Маршаллу, считают расширение гражданских прав подрывом или, по крайней мере, “приручением” и институционализацией классового конфликта, другие предпочитают подчеркивать сохранение роли классового конфликта в защите и расширении таких прав за рамки ограничений, в которые они обычно помещены в капиталистических обществах.  
      В многочисленных международных правовых актах разных уровней проводится мысль о юридической обязательности как гражданских и политических, так и социально-экономических прав, их взаимосвязи и нераздельности. Речь идет, прежде всего, о том, что любые признанные и гарантируемые государством в законодательном порядке права, свободы и обязанности не должны противопоставляться или трактоваться в ущерб другим, поскольку в своей совокупности они образуют правовой статус человека. При этом очевидно, что реализация социально-экономических прав людей связана с долговременной целенаправленной государственной политикой, конституционным строем, способным связывать народ с государственными органами, рациональным характером государственности. В то же время необходимо учитывать, что “человек нашего времени — заложник властных организаций, обреченный быть объектом управления либо, что не лучше, субъектом навязанных ему принудительных взаимодействий”.  
      В современной зарубежной и отечественной литературе появились высказывания о том, что социальные права граждан предполагают их закрепление не на уровне конституции, а на уровне текущего законодательства. Истоки подобных взглядов тесно связаны с реальной обстановкой в стране, когда многие права граждан лишь декларируются (право на бесплатное жилище для малообеспеченных, право на свободное передвижение и выбор места жительства и т.д.), а воплощение других не приводит к достижению заложенных в них целей (право на социальную защиту и поддержку семьи, материнства и детства и т.д.). Для современной России проблема социальных прав человека особенно остра.  
       В этой связи представляет интерес следующая трактовка: “Социальные права человека — совокупность конституционных прав человека (или только граждан конкретного государства), дающих ему возможность претендовать на получение от государства (при определенных условиях) определенных материальных благ. Обычно к социальным правам человека относятся право на социальное обеспечение, право на образование, право на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на жилище, особые права детей и права инвалидов. Социальные права человека закреплены на конституционном уровне далеко не во всех странах мира. В некоторых развитых демократических, а также развивающихся странах социальные права человека стали провозглашаться на конституционном уровне в период после второй мировой войны, однако, как правило, без признания возможности их судебной защиты. В Российской Федерации социальные права человека закрепляются в ст. 38—41 и 43 Конституции РФ”.  
      Социальная защита — политика государства, направленная на обеспечение социальных, экономических, политических и других прав и гарантий человека независимо от его пола, национальности, возраста, места жительства и других обстоятельств. Таким образом, социальной защите подлежат все конституционные права и свободы человека. В действующем социальном законодательстве РФ понятие “социальная защита” используется в сравнительно узком смысле: оно означает политику государства, направленную на обеспечение прав и гарантий человека в сфере уровня жизни. В то же время концепция социальной защиты населения включает в себя законодательное закрепление минимальных гарантий, предоставляемых государством (либо под его контролем) любому гражданину, оказавшемуся в сложной жизненной ситуации, независимо от его трудового стажа, размера страховых взносов и т.д. Следовательно, социальная защита населения — это система мер правового, социально-экономического и организационного характера, гарантированная и реализуемая государством, для обеспечения достойной жизни человека, т.е. его материальной обеспеченности на уровне стандартов современного развития общества и доступа к ценностям культуры. Из этой формулы со всей очевидностью следует, что проблематика социальной защиты населения гораздо шире круга вопросов, решаемых социальным обеспечением, а последнее можно рассматривать как важнейшую составляющую первой.  Реализация социальных гарантий — одна из наиболее острых проблем в России. Формально Конституция РФ зафиксировала основные социальные права граждан, но в ней не содержится положений относительно механизма осуществления социальных гарантий (кроме ссылок на то, что “обиженные” граждане могут жаловаться в суд, что бесполезно, ибо суд не может заставить правительство соблюдать конституционные гарантии).  
        В настоящее время активно формируется законодательство, регламентирующее сложные и многоуровневые вопросы социальной защиты различных категорий населения (приняты десятки федеральных законов, например, о занятости населения, о статусе военнослужащих, о ветеранах, о беженцах). Следовательно, нормы социального законодательства чрезвычайно многообразны. Отношения в сфере социальной защиты населения — это разновидность общественных отношений, поэтому на их правовое регулирование распространяются те же основные принципы, которые используются при регулировании общественных отношений в целом. Особенность этого регулирования состоит в том, что оно ведется по двум тесно связанным между собой направлениям: первое — правовое регулирование организации социальной защиты, второе — правовое регулирование социальной защиты.  
      Предметом правового регулирования социальной защиты населения является:

• защита трудовых прав граждан, медицинского обслуживания, социального обслуживания, социального обеспечения, обязательного социального страхования, обязательного государственного страхования и пенсионного обеспечения;
• социальная защита отдельных категорий лиц (ветеранов, инвалидов, женщин и детей, военнослужащих, беженцев и вынужденных переселенцев, должностных лиц разных категорий и др.), проживающих (пребывающих) на  территории России и нуждающихся в социальной защите;

    Государство создает финансовую базу и организационные  структуры для реализации гражданами конституционного права на социальную защиту. Организационно-правовыми формами  социальной защиты населения являются: обязательное социальное страхование; обязательное государственное страхование, социальное обеспечение за счет прямых ассигнований из государственного бюджета; государственная социальная помощь. Эти формы отличаются друг от друга по кругу (субъектам) обеспечиваемых, источникам финансирования, видам выплат, управленческим структурам.  
       Во всех видах рассматриваемых отношений обязательно участвует орган исполнительной власти, без которого отношения по социальной защите населения возникнуть не могут, так как только эти органы выражают исполнительную власть государства в этой сфере (такие отношения не могут возникнуть между гражданами или общественными объединениями).  
     Управленческие отношения в области социальной защиты населения в зависимости от целей их направленности можно разделить на:  
     1) внутренние (внутриорганизационные), связанные с формированием управленческих структур, определением прав, обязанностей и ответственности их должностных лиц; 2) внешние, связанные с непосредственным воздействием на объекты (граждан, их общественные объединения), не входящие в систему исполнительной власти.  
     Методы правового регулирования отношений по социальной защите населения имеют свою специфику. Общеизвестно, что правовые средства, способы воздействия заложены в самой природе права и представляют следующие юридические возможности: предписание, запрет, дозволение. Большинство общественных отношений, составляющих предмет социального права, исключает юридическое равенство их участников, является властеотношениями, поэтому преимущественно используется первый способ воздействия, который характеризует метод как императивный.  
     Содержание метода правового регулирования социальной защиты населения заключается: