Разделение властей в государственном механизме

Отсутствие такого разделения властей, равно как и отсутствие механизма их взаимного сдерживания друг друга, с неизбежностью ведет, по мнению мыслителя, к сосредоточению власти в руках одного лица, государственного органа или небольшой группы людей, а также к злоупотреблению государственной властью и произволу.

При рассмотрении истоков теории разделения властей, равно как и процесса ее становления  и развития, в научной и учебной  юридичес-

§ 1. Истоки, роль и назначение теории разделения властей 231

кой литературе совершенно справедливо указывается, что несмотря на общность многих положений, высказанных Локком и Монтескье в отношении рассматриваемой теории, учение Монтескье о разделении властей «обладало значительной новизной по сравнению с предшествующими концепциями»^11[11].

В чем это  проявилось? Во-первых, в том, что Монтескье соединил либеральное понимание свободы с идеей конституционного закрепления механизма разделения властей. Свобода, доказывал просветитель, «устанавливается только законами и даже законами основными». А во-вторых, в том, что он более определенно высказался за включение в состав властей, подлежащих разграничению, судебных органов. Система государственного управления, построенная на основе принципа разграничения властей, в первую очередь законодательной и исполнительной власти, дополнялась у Монтескье принципом независимости судей.

Рассмотренная им триада в виде законодательной, исполнительной и судебной властей со временем стала  классической формулой теории конституционализма.

Идеологически теория разделения властей была направлена против королевского абсолютизма и служила обоснованию сложившегося в условиях предреволюционной Франции компромисса буржуазии и дворянства^12[12]. Государственной формой такого компромисса во Франции, так же, как и в Англии, усматривалась конституционная монархия.

Теория разделения властей имела и имеет в  настоящее время не только научное, академическое, но и практическое значение. Идеи разделения властей были широко представлены, например, в таких  фундаментальных актах, имевших  огромное для своего времени юридическое и политико-практическое значение, как Декларация прав человека и гражданина (1789 г.), в которой акцентировалось особое внимание не только на индивидуальных правах и свободах, но и на важности для установления конституционного порядка разделения властей (ст. 16); Конституция Франции 1791 г., где закреплялось принципиально важное положение о том, что «во Франции нет власти, стоящей над законом» и что «король царствует лишь в силу закона, и лишь именем закона он может требовать повиновения» (гл. II, отдел 1, ст. 3); и др.

Следует обратить особое внимание на то, что в Конституции  Франции 1791 г., сохранявшей, хотя и ограниченную законом, монархию,

232 Глава VIII. Разделение властей в государственном механизме

в разделе «О государственных властях» выделялось положение о том, что «суверенитет принадлежит всей нации», что он «един, неделим, неотчуждаем и неотъемлем».

Весьма важным в плане разделения властей было конституционное установление, согласно которому «ни одна часть народа, никакое лицо не может себе присвоить его осуществление». В соответствии с этим установлением указывалось, что «законодательная власть вверяется Национальному Собранию, в состав которого входят представители, свободно избранные народом на определенный срок»; исполнительная власть «вверена королю и осуществляется под его главенством министрами и прочими ответственными органами»; судебная же власть «вверена судьям, избираемым народом на определенный срок» (разд. III, ст. 1-5).

По мере своего становления и развития теория разделения властей нашла довольно широкий отклик в академических и политических кругах не только Англии и Франции, но и ряда других стран.

Причем если, например, в Америке она с самого начала пользовалась большим успехом  и бралась на вооружение местными учеными и политическими деятелями, то в Германии ряд ее положений значительной частью интеллектуальной элиты подвергался сомнению.

Так, в фундаментальной  работе «Общее учение о государстве» Г. Еллинек высказывает свое явно скептическое отношение по поводу возможности  в реальной жизни добиться такого положения, когда законодательная власть в лице парламента сможет фактически сдерживать исполнительную власть, находящуюся в руках монарха, когда между ними может быть достигнуто равновесие.

Такое состояние  является, по мнению автора, «политически наименее вероятным, так как соотношение социальных сил, составляющих основу политического могущества, крайне редко и уж во всяком случае только временно складывается так, чтобы было возможно полное равновесие двух постоянных политических факторов». Но именно на «такую невероятную комбинацию рассчитана теория равновесия» Монтескье и других ее сторонников, и уже поэтому реальность применения этой теории и ее действенность подлежит сомнению^13[13].

В России теория разделения властей занимала особое внимание М.М. Сперанского. В своем «Введении к уложению государственных законов» (1809) он писал в связи с попыткой использования этой теории для «преобразования» самодержавия и стремлением поставить его в рамки закона, что «нельзя основать правление на законе, если одна

§ 1. Истоки, роль и назначение теории разделения властей 233

державная власть будет и составлять закон, и исполнять  его». Необходимо ее разделение. Необходимо, чтобы одни «установления» действовали  в процессе составления закона, а другие – при их исполнении^14[14].

Из троякого порядка государственных сил, продолжал  автор, возникает «троякий порядок  сил установлений». Одно из них «должно  действовать в образовании закона, другое – в исполнении, третье –  в части судной. Разум всех сил  установлений может быть различен».

М.М. Сперанский предлагал «два различных устройства»  самодержавной власти на основе закона и принципа разделения властей.

Первый вариант  такого устройства состоит в том, чтобы «облечь правление самодержавное» всеми «внешними формами закона, оставив в существе его ту же силу и то же пространство самодержавия».

Главные черты  и особенности такого устройства сводятся, по мнению автрра, к тому, чтобы: 1) «установить сословие, которое  бы представляло силу законодательную, свободную», которая на самом деле была бы «под влиянием и в совершенной зависимости от власти самодержавной»; 2) силу исполнительную «так учредить, чтобы она по выражению закона состояла в ответственности, но по разуму его была бы совершенно независима»; 3) власти судной «дать все преимущества видимой свободы, но связать ее на самом деле такими учреждениями, чтобы она в существе своем всегда состояла во власти самодержавной».

Данный вариант  самодержавного устройства, делал вывод  Сперанский, будет лишь казаться «во мнении народном» действующим. Но на самом деле он никогда не будет таковым^15[15].

Суть второго  варианта такого устройства сводится к тому, чтобы не только «внешними  формами покрыть самодержавие», но и ограничить его «внутреннею  и внешнею, существенною силою установлений». Нужно «учредить державную власть на законе не словами, но самим делом»^16[16].

Если, писал автор, предпочтение будет отдано этому  варианту, тогда все «установления» должны быть «расположены на иных правилах».

А именно: 1) законодательное  сословие должно быть так устроено, «чтобы оно не могло совершать своих положений без державной власти, но чтобы мнения его были свободны и выражали бы собою мнение народное»; 2) сословие судебное должно быть так образовано, «чтобы в бытии своем оно зависело от свободного выбора, и один только надзор форм судебных и охранение общей безопасности принадлежали

234 Глава VIII. Разделение властей в государственном механизме

правительству»; 3) власть исполнительная «должна быть вся исключительно вверена правительству». А чтобы эта власть «распоряжениями своими под видом исполнения законов» не могла бы «ни обезобразить», «ни совсем уничтожить» их, то она должна быть поставлена под «ответственность власти законодательной»^17[17].

Сравнивая эти  два возможных варианта преобразования самодержавия с помощью теории разделения властей, Сперанский делал окончательный вывод в пользу второго как более совершенного и более действенного варианта.

Если первая из сравниваемых между собой потенциальных  систем, анализировал он, «имеет только вид закона», то другая есть «самое существо его». Если первая недолговечна и «издалека сама готовит себе прекращение», то другая при благоприятных обстоятельствах «может утвердиться, долгое время без важных перемен постепенно следовать за гражданским усовершенствованием». Наконец, если первая может быть «оправданна в народе своевольном, непостоянном, преклонном ко всем новым умствованиям и особливо тогда, когда народ сей выходит из анархии с превратными привычками», то вторая «одна может быть свойственна народу, который имеет более доброго смысла, нежели пытливости, более простого и твердого разума, нежели воображения, коего характер трудно обольстить, нелегко убедить простою истиною»^18[18].

Говоря о внимании к теории разделения властей в  России и в других странах, следует отметить, что при этом не только широко использовалась ее традиционная модель – триада, состоящая из законодательной, исполнительной и судебной властей, но и предлагались другие ее варианты.

Так, М.М. Сперанский предлагал, помимо традиционного разделения властей, использовать их классификацию на физическую и материальную власти^19[19]. Известный французский юрист конца XIX – начала XX в. М. Ориу в своей фундаментальной работе «Основы публичного права» выделял и анализировал с точки зрения взаимосвязи и взаимного «равновесия» властей политическую и экономическую, военную и гражданскую, гражданскую и религиозную власти и др.^20[20]

По справедливому  замечанию автора, «одним из преимуществ  теории равновесия является то, что  она придает смысл и значение многочисленным разделениям, которые видны даже при самом поверхност-

§ 2. Разнообразие взглядов на теорию разделения властей  на Западе 235

ном наблюдении над государственным режимом»^21[21]. Последний же всегда является «режимом разделений». В равновесии он находится лишь благодаря тому, что «разделяет окружающие его силы, противопоставляя их друг другу и восполняя одну за счет другой»^22[22].

М. Ориу не без  оснований считал возможным использование  теории или принципа разделения и  сдерживания (равновесия) властей для анализа не только властных взаимоотношений, возникающих в государственной сфере, но и взаимоотношений в различных общественных сферах. «В сущности гражданское общество, – замечал он, – покоится на основном разделении между политической властью и экономическим могуществом»^23[23].

Аналогичные подходы  к анализу разделения властей  и расширительной трактовке этой теории в последующем использовались и многими другими авторами.