Правотворчество

    Может создаться впечатление, что знание основ правотворчества полезно  только тем, кто его осуществляет— депутатам парламента, членам правительства и т. д. Однако это не так, ибо создание правовых норм — удел государственных органов любых уровней — от высших до местных. Поэтому юристы, выпускники юридических вузов должны во всех тонкостях знать теорию и практику правотворческой работы.

    Осуществляя властные полномочия, государство использует разные приемы и методы руководства  — оперативное управление, правосудие, надзор и контроль, но эти направления  деятельности государства не порождают  норм права, хотя и осуществляются на его основе.

    Следует иметь в виду, что правотворчество  не особая функция государства, а  правовая форма, правовая «оболочка» государственной  деятельности. Например, парламент  утверждает государственный бюджет. Рассматривая его по существу, анализируя все статьи доходов и расходов страны, он завершает процесс принятием закона о государственном бюджете.

    Таким образом, «акт правотворчества» имеет  два значения. Это деятельность компетентных органов государства по изданию норм права и результат данной деятельности, выражающийся в виде юридического документа, закона и пр.⁵

    Итак, правотворчество – это организационно оформленная, установленная процедурная  деятельность государственных органов по созданию правовых норм, или по признанию правовыми сложившихся, действующих в обществе правил поведения.⁶ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    2. Формы правотворчества

    Выделяют  три формы правотворчества:

а)  непосредственное правотворчество, то есть правотворчество государствообразующего народа (референдум) и некоторых других субъектов (сходы, собрания трудового коллектива и т.д.);

б)  правотворчество  государственных органов (органов  законодательной, исполнительной власти);

в)   правотворчество  общественных объединений (принятие ими уставов, других решений  нормативного характера).

    Принятие  нормативных актов органами государства. Это основной вид правотворчества. Им занимаются практически все государственные органы, каждый на своем уровне. Уровень  объем полномочий государственного органа определяют соответственно и юридическую силу принимаемого им нормативного правового акта.

    Эта форма правотворчества является наиболее распространенной в Российской Федерации. Правом принятия нормативных  актов обладают Государственная  Дума, представительные органы республик, входящих в состав Российской Федерации, краевых, областных, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга органов власти, а также органы местного самоуправления – районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские.

    К числу правотворческих органов относятся также Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, министерства, государственные комитеты и ведомства Российской Федерации, президенты, правительства, министерства, государственные комитеты и ведомства республик, входящих в состав федерации, главы администраций соответствующих национально-государственных и административно-территориальных образований. Правотворческими полномочиями обладает в пределах своей компетенции администрация объединений, комбинатов, предприятий и учреждений (локальное правотворчество). Полномочия на издание нормативных актов каждого органа определяются Конституцией Российской Федерации и иными законами в зависимости от места, занимаемого каждым из них в системе органов Российского государства.

    Государственная Дума принимает законы и постановления  по вопросам, отнесенным к ее ведению  Конституцией Российской Федерации.

    Законы  и постановления издаются как  по вопросам, отнесенным Конституцией к исключительному ведению федеральных  органов власти, так и по вопросам совместного ведения федеральных органов власти Российской Федерации и органов власти субъектов федерации. Они принимаются с соблюдением особой процедуры, предусмотренной регламентами.

    Президент Российской Федерации, будучи главой государства, на основе Конституции и законов Российской Федерации издает указы, причем они могут быть и нормативного, и индивидуального, оперативного характера. Правительство, как орган исполнительной власти, правомочно решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению федерации, постольку, поскольку они не входят согласно Конституции и законодательству в компетенцию Федерального Собрания и Президента Российской Федерации. Свои акты нормативного характера Правительство обычно издает в форме постановлений.

    Министерства, государственные комитеты, ведомства, будучи центральными органами государственного управления, руководят порученными  им сферами управления. Их полномочия в области издания нормативных  актов определены законами, актами Президента и Правительства. Обычно министерства, будучи органами единоличного руководства, издают приказы и инструкции, государственные комитеты как коллегиальные органы – постановления. Нормативный характер носят, как правило, инструкции и постановления.

    В пределах своих полномочий издают нормативные акты также органы законодательной и исполнительной ветвей власти субъектов Российской Федерации – республик в составе федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

    Следующий вид органов, осуществляющих правотворческую деятельность, – это органы местного самоуправления: районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские представительные органы власти и соответствующие им местные администрации.

    Издавая нормативные акты (обычно они именуются решениями), органы местного самоуправления обеспечивают самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения через избираемые ими органы или непосредственно, исходя из интересов населения, на основе закрепленных за органами самоуправления материальных и финансовых ресурсов.

    Наконец, администрация объединений, предприятий, учреждений в пределах своих полномочий издает так называемые локальные  нормативные акты, регулирующие отношения  внутри соответствующих подразделений (например, принятие правил внутреннего трудового распорядка).⁷

    Главным и самым распространенным видом  правотворчества является создание законов парламентами. Механизм законопроектной  работы парламентов отличается следующими особенностями: 1) ограниченным кругом субъектов законодательной инициативы; 2) строгой процедурой прохождения проекта в парламенте; 3) последовательной сменой стадий правотворчества; 4) множественностью средств юридического реагирования, находящихся в распоряжении законодателя; 5) обусловленностью юридического содержания правотворческого акта кругом регулируемых отношений.⁸

    За  последнее время во многих государствах все большее распространение  получает форма непосредственного  участия народа в правотворчестве  – референдум, то есть принятие законов путем всенародного голосования. Это один из путей расширения демократии, привлечения граждан к решению важнейших вопросов государственной жизни. В данном случае народ непосредственно осуществляет определенный акт законодательной власти, принимает правотворческое решение.

    В соответствии с Законом "О референдуме  РСФСР" решения, принятые всероссийским  референдумом, обладают высшей юридической  силой, в каком-либо утверждении  не нуждаются и обязательны для  применения на всей территории Российской Федерации (ст. 1). На всенародное голосование может быть поставлен текст законопроекта, по которому гражданам предлагается высказать свое мнение.⁹

    Как вид правотворчества референдум представляет собой непосредственное волеизъявление народа по установлению правовых норм. Именно поэтому результаты референдума не подлежат какому-либо утверждению органами государственной власти и вступают в силу в день опубликования, если в самом решении референдума не предусмотрен иной срок (ст. 36 российского Закона о референдуме). Нормативные акты, принятые путем референдума, обладают, как и законы, высшей юридической силой.

    Референдум  может быть эффективной разновидностью правотворчества. Он позволяет прямо  и непосредственно, без промежуточных  инстанций и возможных искажений, выявить отношение граждан страны к тому или иному варианту правового урегулирования вынесенного на референдум вопроса и сразу же принять по нему окончательное решение. Однако референдум — весьма дорогостоящая процедура, требующая больших организационно-технических затрат. Проводиться ежемесячно или ежеквартально он не может.

    Заключение  соглашений, содержащих обязательные для исполнения правовые предписания, все шире используется в правотворческой  практике российского государства, причем такие соглашения заключаются между различными субъектами права и их юридическая сила неодинакова. Примером такого рода соглашений может служить, в частности, Федеративный договор, вившийся правовой базой создания Российской Федерации на новой основе. Он содержит нормы о распределении компетенции между государственными образованиями Российской Федерации, о предметах исключительного ведения федерации и её субъектов, а также их совместного ведения. Практикуется заключение соглашений и по экономическим, политическим и иным вопросам между федерацией и отдельными её членами (республиками, краями, областями и т.д.), между субъектами федерации.

    Характерной особенностью современных взаимоотношений между общественными объединениями и государственными структурами является (вместо издания ими совместных актов, что активно применялось ранее) заключение разного рода соглашений, содержащих нормативные предписания. В первую очередь это касается регулирования трудовых отношений. Так, в соответствии с Законом Российской Федерации от 11 марта 1992 г. "О коллективных договорах и соглашениях” может быть заключен коллективный договор – правовой акт, регулирующий трудовые, социально-экономические и профессиональные отношения между работодателем и работниками на предприятии, в учреждении, организации. Он заключается, с одной стороны, работниками в лице одного или нескольких профсоюзов, иных уполномоченных работниками представительных органов, с другой стороны, работодателем непосредственно или уполномоченными им представителями. Коллективный договор заключается на предприятиях, в их структурных единицах, наделенных правами юридического лица, независимо от формы собственности, ведомственной принадлежности и численности работников.

    Наряду  с коллективным договором законом  предусматривается также заключение разного рода соглашений – правовых актов, содержащих обязательства по установлению условий труда, занятости  и социальных гарантий для работников определенной профессии, отрасли, территории. В зависимости от сферы регулируемых отношений заключаются соглашения генеральные, устанавливающие общие принципы согласованного проведения социально-экономической политики, отраслевые (тарифные), которые определяют направления социально-экономического развития, условия труда и оплаты труда, социальные гарантии для работников отрасли (профессиональных групп), и, наконец, специальные, устанавливающие условия решения определенных социально-экономических проблем, связанных с территориальными особенностями.

    Такие соглашения могут заключаться на разном уровне:

    на  федеральном – между общероссийскими  объединениями профсоюзов, иных уполномоченных работниками представительных органов; общероссийскими объединениями работодателей; Правительством Российской Федерации;

    на  республиканском (республики в составе  федерации) – между республиканскими объединениями профсоюзов, иных уполномоченных работниками представительных органов; республиканскими объединениями работодателей; правительством республики в составе Российской Федерации;

    на  отраслевом или профессиональном –  между соответствующими профсоюзами, иными уполномоченными работниками  представительными органами; работодателями (объединениями работодателей); Министерством  труда и занятости населения;

    на  территориальном – между соответствующими профсоюзами (объединениями профсоюзов), иными уполномоченными работниками представительными органами; работодателями (объединениями работодателей); органами исполнительной власти.¹⁰ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    3. Стадии правотворчества

    Правотворчество – это процесс, который состоит из определенных стадий:

    1) законодательная инициатива  - закрепленное  в Конституции РФ право определенных  субъектов внести предложение  об издании закона и соответствующий  законопроект в законодательный орган. Право законодательной инициативы порождает у законодательного органа обязанность рассмотреть предложение и законопроект, но принять или отклонить его - право законодателя. Право законодательной инициативы (согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения;¹¹