Оценка результатов федеральной программы реформирования системы госдуарственной службы Российской Федерации 2003-2007

     Эссе

по дисциплине

«Реформирование государственной  службы России»

на тему

«Оценка результатов федеральной программы реформирования системы госдуарственной службы Российской Федерации 2003-2007»

 

 

 

Выполнил:

студент 1 курса магистратуры

                  

 

Проверил

К.э.н., профессор

                       

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Москва, 2012

В 2003 году стартовала Федеральная  программа «Реформирование системы  государственной службы Российской Федерации»¹. По начальному плану, она должна была продлиться до 2005 года, но была дважды продлена² – сначала до 2006, потом до 2007 года, когда и получила своё официальное завершение. Фактически, это была первая комплексная программа, связанная с государственным аппаратом, поэтому её оценка очень интересна с точки зрения прогноза: а что же будет с текущей программой?

Прежде всего, рассмотрим «исходное состояние» - то, с чем пришлось столкнуться во время реформы. Во-первых, в СССР не существовало института государственной гражданской службы – существовал партийно-советский аппарат, исполнявший административно-управленческие функции, где партийные и государственные структуры фактически подменяли друг друга. В этой связке партийные структуры принимали решения, а государственные несли ответственность за их исполнение (хотя, зачастую, состояли они из одних и тех же людей). При этом отдельного законодательства по этому аппарату не было – чиновники работали согласно трудовому праву. Особняком стояла военная служба, которая была оформлена специально, а также служба в органах внутренних дел, органах безопасности, дипломатическая и т.д.

В 90-е годы, когда произошёл  распад СССР, в Российскую Федерацию перешли не структуры аппарата СССР, где принимались все решения, а структуры аппарата РСФСР, которые были лишь проводниками «воли начальства». В эти годы был принят закон «Об основах государственной службы Российской Федерации»³, который был сугубо рамочным (то есть определял общее правовое поле, но не описывал конкретных норм). Для военной службы были приняты законы «О воинской обязанности и военной службе»⁴ и «О статусе военнослужащего»⁵.

В итоге, в начале работы указанной федеральной программы, государственной службы как института  в России фактически не было, не было чёткого разделения по видам государственной  службы, поскольку и сами эти виды – кроме военной службы – так же не были оформлены.

В 2003 году вышел закон  «О системе государственной службы Российской Федерации»⁶, который выделил три вида службы – гражданскую, военную и правоохранительную – и предполагал принятие федеральных законов, которые регламентировали бы эти виды службы. В 2004 году вышел закон «О государственной гражданской службе»⁷, который впервые определил статус гражданского служащего, его взаимоотношения с государственными органами (которые определялись как представители нанимателя – Российской Федерации или субъектов РФ), порядок поступления, прохождения службы и ухода с неё. За время действия федеральной программы были также приняты подзаконные акты, уточнявшие и прояснявшие положения закона о гражданской службе. Таким образом, эта программа позволила сделать огромный скачок по сравнению с тем, что представляла собой государственная служба до неё.

Тем не менее, есть весьма серьёзные причины сомневаться в результатах программы. Дело в том, что в неё закладывались следующие разделы:

1. Принятие нормативно-правовых актов. Это было выполнено только для гражданской службы. Единый федеральный закон о военной службе не был принят, а единая система правоохранительной службы за это время не была сформирована (не сформирована и сейчас)
2. Введение практики экспериментов и «пилотных регионов» - регионы активно включились в процесс, но в течение хода реформы финансирование таких экспериментов прекращалось (например, в 2005 году).
3. Были созданы методики обучения и некоторые формы системы дополнительного профессионального образования (причём без участия министерства образования)
4. Оценка рабочих мест, в том числе и для внедрения новых технических средств – фактически было выполнено, пусть и не в должном объёме.
5. Система управления государственной службой – не сформирована до сих пор, поскольку, во-первых, её глава должен обладать колоссальным административным весом, во-вторых, она могла ликвидировать весь аппарат из-за низких профессиональных качеств служащих.

 Поэтому если оценивать с точки зрения целей, то программа была исполнена неэффективно. Мы можем выделить следующие причины:

1. Научно-исследовательские разработки, созданные за эти годы для выполнения программы, не были в полной мере внедрены (проблема «НИРов на полках»).
2. Не было сформировано экспертное сообщество, которое могло бы составить комплексную программу и НИРы, соответствующие некой единой системе государственной службы.
3. В саму программу не были заложены показатели эффективности и промежуточные результаты, из-за чего даже сейчас невозможно однозначно сказать, насколько она была неэффективной. Также из-за этого во время её исполнения было невозможно понять, каково влияние этой программы на деятельность аппарата.
4. Реформа государственной службы проводилась в отрыве от административной реформы, из-за чего негативные эффекты (которые есть у любой реформы) могли сложиться, а позитивные – нет (поскольку были оторваны друг от друга).
5. В течение основного периода действия программы (2003-2005 годы) не была создана система управления государственной службой. Несмотря на то, что это было, скорее, следствием незавершённости реформы, частично это могло стать и её причиной: из-за отсутствия единой системы управления (пускай неэффективной) координация основных мероприятий реформы была существенно затруднена.
6. Не было разработано механизма внедрения НИРов.

Однако, на мой взгляд, неэффективность реформы не является причиной считать её провалившейся – ведь по сравнению с прошлым периодом был сделан колоссальный скачок вперёд. По-моему, программа реформирования была изначально спланирована неудачно – без связи с другими реформами, без механизмов контроля и внедрения результатов, а также с целями, для реализации которых не хватало ресурсов (финансовых, управленческих, временных). Именно поэтому эта федеральная программа может служить отрицательным примером планирования – ведь цели не были достигнуты, результаты достигнуты неэффективно, но их достаточно, чтобы считать программу успешной. Изучение опыта этой программы поможет при планировании следующих программ реформирования и развития государственной службы в России.

Список литературы

 

1. Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. N 1336 "О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)»
2. Указ Президента РФ от 12 декабря 2005 г. N 1437 "О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" на 2006 - 2007 годы»
3. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»
4. Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» от 28.03.1998 N 53-ФЗ
5. Федеральный закон «О статусе военнослужащих» от 27.05.1998 N 76-ФЗ
6. Федеральный закон «О системе государственной службы российской федерации» от 27.05.2003 N 58-ФЗ
7. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»

 

¹ Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. N 1336 "О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)»

² Указ Президента РФ от 12 декабря 2005 г. N 1437 "О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" на 2006 - 2007 годы»

³ Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»

⁴ Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» от 28.03.1998 N 53-ФЗ

⁵ Федеральный закон «О статусе военнослужащих» от 27.05.1998 N 76-ФЗ

⁶ Федеральный закон «О системе государственной службы российской федерации» от 27.05.2003 N 58-ФЗ

⁷ Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»