Экономическая основа местного самоуправления

Следует отметить, что  договорные отношения, возникающие в связи с предоставлением муниципальных гарантий, регулируются нормами ст. 115 и 117 Бюджетного Кодекса РФ.

Бюджет развития формируется  за счет ассигнований на финансирование инвестиционной и инновационной  деятельности, а также затрат, связанных с воспроизводством, расходов, при осуществлении которых увеличивается или создается имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, и иных расходов бюджета, включенных в капитальные расходы в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов РФ. Все другие расходы, не вошедшие в бюджет развития, включаются в бюджет текущих расходов. Бюджет развития подразделяется на следующие части:

• капитальное строительство и реконструкция;
• капитальный ремонт;
• инновационные мероприятия.

Так же расходы бюджетов различаются на обязательные, добровольные (факультативные) и запрещенные расходы местных бюджетов. В соответствии с законодательством обязательными для местных сообществ являются только расходы, которые определены в таком качестве законом, и расходы, необходимые для оплаты невостребованных долгов. Также обязательны и задолженности, появляющиеся из договорных обязательств и судебных решений.

Добровольными являются расходы, которые местное сообщество может самостоятельно определять при условии, что они не входят в перечень запрещенных, а все обязательные расходы предварительно были покрыты необходимым объемом поступлений. К числу добровольных расходов относятся, например, связанные с деятельностью в экономической сфере (прямая и косвенная помощь частным лицам), дополнительная деятельность в гуманитарной и информационной сферах, расходы по строительству.

Нарушение принципа сбалансированности местного бюджета порождает его  дефицит. Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть внутренние источники в двух основных формах: муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени соответствующего муниципального образования; кредиты, полученные от кредитных организаций (ст. 96 БК РФ).

В расходной части муниципального бюджета предусматривается создание резервных фондов. Их средства расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций в текущем финансовом году. Порядок расходования средств резервных фондов устанавливается нормативными актами органов местного самоуправления.

При недостатке собственных  финансовых средств муниципальные  образования вправе привлекать заемные средства. Отдельно следует подчеркнуть, что они имеют право прибегать к заимствованиям от имени местного сообщества следует, только тогда, когда иное финансирование расходов недоступно или экономически нецелесообразно. Заемные финансовые ресурсы могут привлекаться путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования и кредитов.

3.3 Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований

Муниципальные образования  существенно различаются по своему экономическому потенциалу. В муниципальных образованиях – «донорах» собственные доходы превышают нормативные бюджетные потребности, муниципальные образования – «реципиенты» нуждаются в бюджетных дотациях. Донорами, как правило, являются крупные города с эффективно работающими промышленными предприятиями, а также территории, обладающие богатыми природными ресурсами. Подавляющее большинство муниципальных образований – реципиенты. В отдельных сельских муниципальных образованиях доля собственных доходов не превышает 10% минимально необходимых расходов⁸. В связи с этим возникает необходимость бюджетного регулирования. «Бюджетное регулирование – процесс распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания доходной базы местных бюджетов, осуществляемый с учетом государственных минимальных социальных стандартов»⁹.

В настоящее время проблема муниципальных образований «реципиентов» решается с помощью, так называемых регулирующих налогов, т.е. нормативов отчислений в местные бюджеты по отдельным налогам могут устанавливаться субъектами РФ для каждого муниципального образования в отдельности и ежегодно пересматриваться. Такая система не стимулирует органы местного самоуправления к наращиванию собственных доходных источников, порождая среди них иждивенческие настроения.

Федеральный закон с 1 января 2009 года предусматривает установление единых для муниципальных образований по всей России нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов и единых для всех муниципальных образований каждого субъекта РФ нормативов отчислений в местные бюджеты от региональных налогов и сборов и долей федеральных налогов и сборов, закрепленных за бюджетами субъектов РФ. В связи с этим закон предусматривает введение специальных процедур выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

В основу механизмов выравнивания положен минимально необходимый  уровень (критерий) бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя. Этот уровень ежегодно устанавливается  законом субъекта РФ с учетом реальных возможностей его финансового обеспечения и может различаться для городов, сельских поселений и муниципальных районов с учетом объема выполняемых ими функций. Муниципальные образования, уровень бюджетной обеспеченности которых за счет собственных доходов оказывается ниже расчетного, получают дотации. Муниципальные образования, уровень бюджетной обеспеченности которых за счет собственных доходов превышает расчетный, но не более чем в два раза, имеют право использовать эти доходы для своих нужд. Наконец, муниципальные образования, уровень собственных доходов которых превышает расчетный более чем в два раза, оставляют у себя доходы по формуле 2 + 50% сверх этого. Излишки, изымаемые у этих муниципальных образований, используются для финансовой поддержки других муниципальных образований. Для обеспечения выплаты дотаций экономически слабым муниципальным образованиям в бюджете субъекта РФ образуется региональный фонд финансовой поддержки муниципальных образований. В муниципальных районах могут образовываться фонды выравнивания бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав данного муниципального района.

Статья 62 настоящего закона предусматривает возможность предоставления иных средств финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов других уровней. Основными из них являются – фонд муниципального развития и фонд софинансирования социальных расходов.

Фонд муниципального развития образуется в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации для предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований. Отбор инвестиционных программ и проектов, а также муниципальных образований, которым предоставляются указанные субсидии, осуществляется в порядке, установленном региональными законами. Распределение субсидий из фонда муниципального развития между муниципальными образованиями утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год.

Фонд софинансирования социальных расходов – образуемый в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации фонд для предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований. Целевое назначение, условия предоставления и расходования указанных субсидий устанавливаются законом субъекта Российской Федерации. Отбор муниципальных образований, которым предоставляются указанные субсидии, и распределение указанных субсидий между муниципальными образованиями осуществляются по единой методике, утверждаемой региональными законами в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В случаях и  порядке, предусмотренных федеральными и региональными законами, бюджетам муниципальных образований может быть предоставлена иная финансовая помощь из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год в фонд муниципального развития и фонд софинансирования социальных расходов могут зачисляться субсидии из федерального бюджета.

Конституция Российской Федерации и статутный Закон  об организации местного самоуправления установили все признаки англосаксонской концепции местного самоуправления, по которой местное самоуправление освобождается от реализации государственных функций, но такая возможность в законе предусмотрена. Порядок предоставления субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий урегулирован в ст. 63 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В составе бюджета  субъекта Российской Федерации создается – региональный фонд компенсаций, из средств которого предоставляются местным бюджетам субвенции на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Этот фонд формируется за счет субвенций из федерального фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Общий размер субвенций, предоставляемых из федерального и регионального бюджетов местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, определяется федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и законом субъекта Федерации о бюджете на очередной финансовый год раздельно по каждому из указанных государственных полномочий. Субвенции из регионального фонда компенсаций распределяются между всеми муниципальными образованиями субъекта Федерации с учетом объемов и условий для осуществления переданных им государственных полномочий. Формирование, распределение, перечисление и учет субвенций, предоставляемых из регионального фонда компенсаций, производятся в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Субвенции, предоставляемые  из федерального фонда компенсаций  на осуществление отдельных государственных  полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами, распределяются между всеми субъектами Федерации в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг субъекта Российской Федерации с учетом объективных условий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг (объем выплат), и утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год по каждому субъекту Федерации и виду субвенции.

Подводя итог данной главы, можно говорить, что бюджетные  отношения несмотря на их достаточную регламентированность, являются одними из самых проблемных направлений в деятельности муниципальных образований. Определенную надежду вызывает новый механизм бюджетного выравнивания, который будет стимулировать укрепление экономического потенциала муниципальных образований (особенно «доноров») и наращивание ими собственной доходной базы. Тем самым будут прирастать и доходы бюджетов других уровней.

4. Проблемы становления экономической самостоятельности муниципальных образований

Одна из основных проблем  местного самоуправления это недостаточная  сбалансированность местных бюджетов, без чего невозможно говорить о независимой  и эффективной деятельности муниципальной власти.

Для большинства муниципальных  образований достижение устойчивых, прогнозируемых и сбалансированных бюджетов практически невозможно. Это  объясняется тем, что доля собственных  доходов местных бюджетов крайне низка, в результате чего наблюдаются массированные и трудно прогнозируемые финансовые потоки из региональных бюджетов в местные. «Передовой опыт свидетельствует, что доля местных (поселенческих) бюджетов в консолидированном бюджете РФ должна составлять 20%. При этом доходы местных бюджетов на 75% должны формироваться за счет собственных источников»¹⁰.

Много вопросов вызывает бюджетное регулирование со стороны субъекта РФ, которое чаще всего сводится к выравниванию финансового положения муниципальных образований региона, независимо от уровня их собственной доходной базы. Тем самым в проигрыше оказываются «города-доноры», которые вносят основной вклад в формирование консолидированного бюджета субъекта РФ. Для них становится выгодным иждивенчество и невыгодным – наращивание собственной доходной базы, ибо это приводит к сокращению дотаций в следующем году. В результате чего размер консолидированного бюджета субъекта РФ не растет, и с каждым годом становится все труднее обеспечивать финансирование действительно дотационных территорий.

Учитывая такое положение  вещей, законодателю крайне важно, как на федеральном, так и на уровне субъектов создавать стимулирующие механизмы для муниципальных образований к увеличению доходной базы местных бюджетов. К этим механизмам можно отнести:

• увеличение налогооблагаемой базы (налогового контингента) за счет поддержки развития промышленности и малого бизнеса на территории муниципального образования;
• увеличение собираемость налогов;
• повышение эффективности использования муниципального имущества, включая землю. В качестве регуляторов могут выступать ставки арендной платы за землю, нежилые помещения и другое имущество, их умелая дифференциация в зависимости от местоположения, инфраструктурной обеспеченности, вида деятельности;
• использование в отдельных случаях заемных средств.

Однако одним повышением доходов проблему несбалансированности местных бюджетов решить невозможно требуется еще противоположно движение – сокращение необоснованных расходов. К наиболее вероятным путям сокращения расходов можно отнести:

• повышение эффективности работы муниципальных предприятий и учреждений, снижение их дотационности;
• усиление контроля за расходованием бюджетных средств и повышения ответственности органов местного самоуправления за нерациональное использование муниципальных ресурсов;
• привлечение частного бизнеса к оказанию отдельных видов услуг;
• нормирование расходов на оказание отдельных видов муниципальных услуг;
• конкурсное размещение муниципального заказа и его реальное, а не фиктивное проведение;
• установление экономически обоснованных цен и тарифов на муниципальные услуги, расширение спектра платных услуг;
• внедрения ресурсосберегающих технологий в городском хозяйстве;
• обеспечение для населения информационной открытости исполнения местных бюджетов.