Государственное
управление
Часть
первая. Высшие органы
власти
В первую
половину царствования Александра I самодержавие,
по выражению Сперанского, "имело
прямое направление к свободе".
Еще будучи наследником, в апреле 1797 г.,
Александр Павлович просил Чарторыского
составить проект манифеста, который должен
был быть обнародован при будущем вступлении
Александра на престол. Он желал, чтобы
в манифесте были указаны неудобства наследственной
неограниченной монархии, реформы, которые
Александр предполагать дать России, и
его намерение по осуществлению этих реформ
отказаться от престола в пользу того,
кто по народному выбору оказался бы более
способным продолжать начатое им дело.
Осенью того же 1797 г. Александр писал Лагарпу
о своем намерении постепенными реформами
дать народу свободную конституцию, с
народным представительством. В 1801 г. был
составлен, для обнародования во время
коронации, проект "всемилостивейшей
грамоты российскому народу", в которой,
помимо восстановления силы некоторых
екатерининских законов, отмененных Павлом
(дворянские грамоты, грамоты на права
и выгоды городов, запрещение конфискации
и т. п.), устанавливалось право личной
неприкосновенности и "невозбранная
свобода мысли, веры или исповедания, богослужения,
слова или речи, письма и деяния, поколику
они законам государственным не противны
и никому не вредительны". В целом эта
грамота обнародована не была: Александр,
отдельными распоряжениями, восстановил
лишь силу некоторых екатерининских законов.
В 1802 году в "неофициальном комитете"
обсуждалась, но в конце концов отвергнута
мысль (графа Н.С. Мордвинова , Г.Р. Державина
) о предоставлении Сенату прав "корпуса
политического", с тем, чтобы сенаторы
или часть их избирались народом, т. е.
в действительности - дворянством. В 1803
г. император поручил, через Кочубея , Сперанскому
составить план устройства судебных и
правительственных учреждений. Он дошел
до нас в черновой рукописи, где изложены
общие начала "государственного закона"
(этим выражением, по словам Сперанского,
заменен термин "конституция"); но
вместе с тем Сперанский доказывал невозможность
немедленного введения представительной
формы правления в тогдашней России. Он
предполагал, сохранив самодержавную
власть, ввести разные установления, которые,
постепенно раскрываясь, приготовляли
бы дух народный к "истинному монархическому"
управлению. Для этого он предлагал учредить
Сенат законодательный и Сенат исполнительный
(суд и управление). "Приучая народ взирать
на законодательную власть в некотором
наружном отделении", эта реформа, вместе
с публичностью всех деяний Сената, "воспитает
народ к другому порядку вещей, и с развитием
просвещения и сопряжением многих обстоятельств,
в те же, так сказать, рамы вместится другое
устройство, не на видимом порядке, но
на внутреннем основанное". Какова была
судьба этой работы Сперанского - неизвестно.
В 1804 году Розенкампфу , первому референдарию
комиссии составления законов, было поручено,
через князя Лопухина , составить проект
конституции. Он написал лишь общий набросок
ее, который был разработан Новосильцевым
и Чарторыским, но не получил дальнейшего
движения ввиду того, что Александр был
в то время отвлечен вопросами внешней
политики (войны 1805 - 1807 г.). Насколько можно
судить по письмам профессора Паррота
к императору, мысль о введении конституционного
правления не оставляла его в эти годы.
В 1808 г. начались непосредственные совместные
работы Александра со Сперанским по составлению
конституции. Проект ее к октябрю 1809 г.
был написан Сперанским и затем был подвергнут
совместной его и императора обработке.
Основные положения проектированного
ими "государственного уложения"
сводились к следующему. Законодательная
власть осуществляется совместно государем
и "Государственной думой", причем
право инициативы законов и санкции их
принадлежит исключительно государю,
ибо правительство должно иметь "всю
возможную силу действовать во благо,
и сила сия в одном только злоупотреблении
ее должна быть умеряема"; впрочем, Государственной
думе предоставляется делать представления
о государственных нуждах. Судьи свободно
избираются подданными; правительство,
слагая с себя ответственность за эту
часть, передает ее, так сказать, тому же
началу, от которого истекает и власть
законодательная, т. е. народу. В суде действие
правительства ограничивается одним надзором,
через председателей судов (которые не
суть судьи), за соблюдением форм судебных
и охранением их. Исполнительная власть
принадлежит правительству, причем каждый
акт державной власти должен быть контрасигнирован
министром, ответственным перед Государственной
думой. Когда какой-либо мерой правительства
"явное будет сделано нарушение коренному
государственному закону, как-то личной
или политической свободе", или когда
правительство "в установленное время
не представит отчетов", то в этих случаях
(и только в них) законодательное сословие
выступает из своей роли учреждения, рассматривающего
лишь вопросы, возбужденные правительством,
и собственной властью возбуждает следствие
против министра. Начало разделение властей
проводится последовательно от центральных
учреждений до местных (губернских, окружных
и волостных), которые все построены на
одной и той же схеме. "Законодательство
Управление Суд Государственная дума
Министерства и правительствующий Сенат.
Судебный Сенат. Губернская дума. Управление
губернское. Суд губернский. Окружная
дума. Управление окружное. Суд окружной.
Волостная дума. Управление волостное.
Суд волостной." Все члены управления
соединяются в государственном совете
и через это учреждение ("сословие",
по терминологии Сперанского) восходят
к верховной императорской власти. Волостные
думы собираются каждые 3 года и состоят
из всех владельцев недвижимой собственности
и представителей от казенных крестьян
(по 1 на 500 душ). Волостная дума избирает
членов волостного правления и суда, рассматривает
отчеты правления, составляет список 20
опытнейших обывателей, избирает членов
окружной думы и представляет ей о нуждах
волости. Совершенно аналогичны обязанности
окружной и губернской дум. Государственная
дума составляется из депутатов, избранных
губернскими думами, но, в противоположность
местным думам, собирающимся лишь раз
в три года, она, в силу самого закона, должна
собираться ежегодно (в сентябре). Представитель
Государственной думы (ее "канцлер")
избирается ею и утверждается государем.
Некоторых из местных должностных лиц,
а также сенаторов, правительство должно
было назначать из лиц, внесенных в списки
отличнейших граждан, составленные волостными,
окружными и губернскими думами. Это государственное
уложение предполагалось ввести в действие
постепенно: к 1 января 1810 года преобразовать
Государственный совет, к 1 мая окончить
преобразование всех министров и первого
(административного) департамента правительствующего
Сената, и к тому же сроку рассмотреть
в Государственном совете проект государственного
уложения, а с 1 мая начать введение установленных
им волостных, окружных и губернских учреждений.
К 15 августа имелось в виду созвать депутатов
губернских дум, под предлогом рассмотрения
проекта гражданского уложения, дать им
две недели, чтобы проверить свои полномочия
и представить наказы, а 1 сентября открыть
Государственную думу, со всеми приличными
обрядами. И тогда, по словам Сперанского,
"Россия воспримет новое бытие и совершенно
во всех частях преобразуется". Реформа,
однако, задержалась. Государственный
совет был открыт в назначенное время
и в предположенном виде, как орган, через
который дела трех "государственных
сословий" - Думы, министерств и судебного
Сената - должны восходить к державной
власти; реорганизация министерств совершилась
не сразу и не в полном объеме, а остальная
реформа (судебная и конституционная)
хотя и была одобрена государем, но вовсе
не была осуществлена, главным образом,
по-видимому, в силу наступивших военных
событий (Отечественная война) и немилости,
в которую впал Сперанский. Свое намерение
даровать России конституцию Александр
Павлович проявлял и во вторую половину
своего царствования. В 1815 г. он даровал
конституцию Царству Польскому, а в 1818
г. в речи, произнесенной на варшавском
Сейме, дал понять, что собирается распространить
и на Империю "спасительные влияния
законосвободных учреждений". Вскоре
после этого он поручил составить план
конституции для России Новосильцеву,
который и составил, с помощью французского
юриста Deschamps, "Государственную уставную
грамоту Российской Империи". Она не
заключала в себе проекта общего переустройства
империи, а вводила лишь Государственный
сейм из двух палат: Сената (из членов,
пожизненно назначаемых государем) и Посольской
палаты (члены ее назначались государем
из кандидатов, избранных в двойном числе
Посольской палатой каждого наместничества);
в состав наместнических сеймов должны
были входить члены, назначенные государем
из кандидатов, избранных дворянами и
городами наместничества в полуторном
числе будущих членов. Государственному
сейму предоставлялось участие в законодательной
власти государя: для издания закона и
утверждения бюджета требовалось согласие
обеих палат. Инициатива закона и право
утверждения законопроектов принадлежали
одному государю. Устанавливалась ответственность
министров. В 1819 г. проект был представлен
государю, который остался доволен этой
работой, но в законодательном порядке
проект не получил движения. С тех пор
вопрос о введении представительной формы
правления в правительственных сферах
не возникал; лишь в конце царствования
Александра II возникли предположения,
не носившие, однако, вопреки ходячему
мнению, строго конституционного характера,
но обществом почему-то понятые именно
в этом смысле. Император одобрил лишь
мысль министра внутренних дел, графа
Лорис-Меликова , о своевременности привлечения
сведущих лиц - применительно к порядку,
уже испытанному при разработке крестьянской
реформы, - к совещательному участию в
изготовлении центральными учреждениями
законопроектов по тем вопросам, которые
Высочайшей волей будут признаны подлежащими
разрешению. 17 февраля 1881 г. был Высочайше
утвержден доклад графа Лорис-Меликова,
в котором предлагалось: "1) сделать
ныне же распоряжение, чтобы находящиеся
в разных министерствах и других центральных
учреждениях материалы, имеющие отношение
к перечисленным министром внутренних
дел вопросам, были собраны, сгруппированы
по однородным предметам и приведены в
такой порядок, в каком, по усмотрению
подлежащего министра, они могли бы с удобством
быть подвергнуты соображению подготовительных
комиссий. 2) На окончание этих (пункт 1)
работ назначить срок, совпадающий с окончанием
сенаторских ревизий. По представлении
сенаторам добытых из ревизии данных,
дополнить ими собранные в центральных
учреждениях материалы и установить те
вопросы и предложения, которые в течение
осени могли бы быть внесены в подготовительные
комиссии. 3) Подготовительные комиссии
учредить из членов правительственных
ведомств и приглашенных, с Высочайшего
соизволения, сведущих - служащих и не
служащих - лиц, известных своими специальными
трудами в науке или опытностью по разным
отраслям государственного управления
или народной жизни. На обязанность сих
комиссий возложить составление законопроектов
в тех пределах, кои будут указаны Высочайшей
волей. 4) Составленные подготовительными
комиссиями законопроекты, предварительно
внесенные установленным порядком в Государственный
совет, передавать по Высочайшему повелению
на Обсуждение общей комиссии, учреждаемой
на нижеследующих основаниях. 5) Общая
комиссия, под председательством лица,
непосредственно избранного Высочайшей
властью, составляется: а) из назначенных,
по Высочайшему повелению, к постоянному
присутствию в оной лиц, принимавших участие
в работах подготовительных комиссий;
б) из выборных от губерний, в коих введено
положение о земских учреждениях, и от
некоторых значительнейших городов, и
в) из назначенных особым порядком членов
от тех местностей, в коих положение о
земских учреждениях не действует. 6) От
губерний, в коих введено положение о земских
учреждениях, избирается в состав общей
комиссии по одному или по два члена, соображаясь
с населением губернии. Избрание предоставляется
губернским земским собраниям. 7) Члены
от значительнейших городов избираются
городскими думами, в столицах - по два,
в прочих городах - по одному. 8) Губернским
земским собраниям и городским думам предоставляется
избрать членов общей комиссии как из
среды гласных, так и из других лиц, принадлежащих
к населению губернии или города. 9) Порядок
и условия назначения в общую комиссию
представителей от местностей, в коих
положение о земских учреждениях не действует,
имеют быть определены особо. 10) Члены
подготовительных комиссий, не назначенные
к постоянному участию в занятиях общей
комиссии, присутствуют в ней, с правом
голоса, при обсуждении тех законопроектов,
в составлении которых они участвовали.
11) Для занятий общей комиссии назначается
определенный срок. 12) Работы общей комиссии
имеют значение совещательное. Учреждением
ее не изменяется существующий ныне порядок
возбуждения законодательных вопросов
и окончательного их обсуждения. Рассмотренные
общей комиссией законопроекты вносятся
законным порядком в Государственный
совет подлежащими министрами, с изложением
и собственного заключения министра".
В тот же день император повелел Лорис-Меликову
изготовить правительственное сообщение
о принятом решении. Проект этого сообщения
был изготовлен графом Лорис-Меликовым
и утром 1 марта 1881 г. одобрен государем
императором, который при этом выразил
желание, чтобы проект сообщения, до его
напечатания, был выслушан в заседании
Совета министров 4 марта. Мученическая
кончина императора Александра II не сразу
остановила движение этого дела. 8 марта
был собран Совет министров, высказавшийся,
большинством голосов, в пользу проекта.
Для окончательного обсуждения его было
предположено новое особое совещание,
которое, однако, не состоялось, и 29 апреля
1881 г. был издан манифест, в котором император
Александр III , между прочим, говорил: "посреди
великой Нашей скорби голос Божий повелевает
Нам стать бодро на дело Правления, в уповании
на Божественный Промысел, с верой в силу
и истину Самодержавной власти, которую
Мы призваны утверждать и охранять для
блага народного от всяких на нее поползновений".
Таким образом Императорская власть была
и остается неограниченной. Порядок преемства
престола определен актом 5 апреля 1797 г.
К наследованию призываются сначала мужчины
мужских линий, согласно началам первородства
и последовательного преемства линий
(так называемое начало заступления: престол
переходит в боковую линию лишь по пресечении
всех прямых нисходящих линий), и в случае
окончательного пресечения всех мужских
линий - в женские, следуя тут весьма сложному
порядку (см. Престолонаследие). Законы
о престолонаследии являются единственными,
до некоторой степени, связывающими волю
царствующего императора, так как он при
святом короновании и миропомазании "обязуется
свято наблюдать" все законы. Все остальные
"Основные государственные законы",
по силе своей, ничем не отличаются от
законов обыкновенных. Совершеннолетие
Государя (и Наследника) полагается в 16
лет. При вступлении на престол несовершеннолетнего
императора учреждается правительство
(для управления государством) и опека
(над личностью монарха); правительство
и опека могут совмещаться в том же лице
или, по назначении скончавшегося Государя,
быть поручены разным лицам (см. Регентство).
Если скончавшимся Государем не назначено
других лиц, то правительство и опека принадлежат
отцу или матери императора, или ближайшему
к наследию престола совершеннолетнему
родственнику (или родственнице) малолетнего
императора. При правителе полагается
совет правительства из 6 особ (и непосредственного
числа членов Императорской Фамилии, по
назначению правителя); мнение совета
спрашивается правителем по всем без изъятия
делам, подлежащим решению императора.
Решающий голос принадлежит правителю.
Советы, состоявшие непосредственно при
особе монарха, существовали под разными
наименованиями в продолжение почти всего
XVIII века, причем слабость некоторых представителей
верховной власти в XVIII веке иногда приводила
к тому, что фактически власть императоров
частью осуществлялась (от их имени) этими
советами. Такой характер носили Верховный
Тайный совет (с 8 февраля 1726 г. по 4 марта
1730 г.) и Кабинет министров (с 18 октября
1731 по 1741 г.), указы которых имели значение
Высочайших указов. Другие советы "при
боку" императоров, как то Конференция
при Высочайшем дворе - при Елизавете ,
Совет - при Петре III , Совет - при Екатерине
II (с 1768 г.) и при Павле - вовсе не имели политического
значения. Компетенция этих, иногда полунегласных
учреждений носила совещательный характер
и всегда ограничивалась довольно узким
кругом дел (главным образом - военные
и иностранные дела). В настоящее время
таким советом при неограниченном монархе
является (с 12 ноября 1861 г.) Совет министров,
фактически собирающийся весьма редко
и состоящий, под личным председательством
Государя, из министров и особо назначенных
лиц. Компетенция его совершенно неопределенна:
на его рассмотрение дела вносятся не
иначе, как по Высочайшему повелению. В
Совете обсуждаются обыкновенно общие
вопросы политики, планы законодательных
работ и т. п. Заключения Совета не обнародуются.
Собственная канцелярия монарха в некоторые
царствования (Екатерины II и Павла) являлась
центром всего государственного управления.
При Александре I, с учреждением министерств,
она потеряла свое значение, но во время
Отечественной войны значение ее вновь
возросло. Временем наибольшего ее расширения
является царствование Николая Павловича
, при котором она состояла из 5 Отделений,
по своему значению равнявшихся министерствам.
С 1880 г. начинается сокращение ее Отделений.
В настоящее время Собственная Его Величества
Канцелярия исполняет функции личной
канцелярии монарха; при ней состоит учрежденный
в 1822 г. Комитет призрения заслуженных
гражданских чиновников и (с 1892 г.) Комитет
для рассмотрения представлений к Высочайшим
наградам. Собственная Его Величества
Канцелярия по Учреждениям Императрицы
Марии носит характер одного из министерств,
а не личного секретариата Императора.
Обязанности канцелярии монарха, во время
Высочайших путешествий, исполняются
Императорской главной квартирой.
Часть
вторая. Центральные
учреждения
В первое
десятилетие XIX века высшими государственными
учреждениями являются Государственный
совет, первоначально учрежденный 30
марта 1801 г. специально в качестве законовещательного
учреждения, реформированный манифестом
8 сентября 1802 г. Сенат, учрежденные
в тот же день министерства и тогда
еще не упраздненные коллегии. Взаимные
отношения всех этих учреждений были
намечены довольно неясно. Министерства
являлись какой-то надстройкой над
коллегиями, не вносившей ничего принципиально
нового, так как уже и раньше
(при Павле) некоторые коллегии подчинялись
"главным директорам". Коллегии
были расписаны по (восьми) министерствам,
причем каждый министр получал от
подчиненных ему коллегий мемории
и представления. По делам, не превышавшим
власти министра, он давал коллегии
и "решительные ответы", прочие
же, смотря по важности, или вносил в
Государственный совет, или докладывал
в комитет министров, который
не был особым учреждением, но лишь
формой совокупного доклада: по единоличному
докладу министров окончательных
Высочайших резолюций воспоследовать
не могло. Деятельность министров контролировалась
Сенатом, которому министры были обязаны
ежегодным отчетом. На деле такого рода
порядок просуществовал весьма недолго.
Совет скоро утратил характер
законовещательного учреждения и обратился
в судебное место. С 1803 г. начинается
постепенное, вне какого-либо определенного
плана совершающееся закрытие коллегий,
дела которых передаются в департаменты
и канцелярии министерств. Единоличные
доклады министров входят в постоянное
употребление, а комитет министров
постепенно обращается в самостоятельное
учреждение (с 1808 г. у него появляется
собственная канцелярия) и, в особенности,
во время отсутствия императора (1805
- 1808), становится центром всего государственного
управления, получая чрезвычайные полномочия.
Отчетность министров Сенату сначала
обращается в пустую форму, а года
через 2 - 3 совершенно прекращается. В 1810
- 11 г. была произведена вторая, самая крупная
и наиболее последовательно задуманная
из когда-либо высших в России реформа
всего управления, не доведенная, однако,
до конца, вследствие чего вновь учрежденные
установления оказались несогласованными
с губернскими и с теми центральными учреждениями,
которых реформа не коснулась. Чтобы разобраться
в системе центральных учреждений России,
целиком (кроме судебных) унаследованных
нами от той эпохи и с того времени подвергшихся
лишь несущественным изменениям, необходимо
не упускать из виду того общего плана,
которым определялось их взаимное отношение.
Как уже указано выше, план этот сводился
к следующему: органом законодательной
власти являлась выборная Государственная
дума, судебной - судебный Сенат, исполнительной
- министерства, объединяемые правительствующим
Сенатом. Все части управления соединялись
в Государственном совете и через него
восходили к Верховной власти. Комитет
министров предполагалось упразднить.
Приведен в исполнение этот план был только
относительно Государственного совета
и министерств, преобразованных, в виду
дальнейших реформ, законодательными
актами 25 июля 1810 г. и 25 июня 1811 г. Таким
образом основная идея, которая определяла
организацию государственного совета
и его отношение к другим учреждениям,
потеряла практическое значение, и Государственный
совет оказался несогласованным с другими
центральными установлениями, кроме министерств;
известный modus vivendi выработался между ними
лишь мало-помалу, путем прецедентов и
обычаев. Первоначально Государственный
совет был учреждением и законовещательным,
и административным, и судебным. Это последняя
функция сократилась, и весьма существенно,
раньше других. В этом отношении большое
значение имела судебная реформа императора
Александра II , предоставившая судебную
власть во всем ее пространстве Сенату
и местам судебным. В настоящее время в
Государственный совет вносятся некоторые
дела административные и, главным образом,
дела законодательные; последние составляют
почти исключительную его компетенцию,
так что, по мнению авторитетных исследователей
русского государственного права (Н.М.
Коркунов ), предварительное обсуждение
проекта в Государственном совете является
у нас основным, отличительным признаком
закона. Самостоятельной, решающей власти
Государственный совет не имеет; его "мнения"
нуждаются в Высочайшем учреждении, причем
Государь Император не связан мнением
большинства и может утвердить как это
мнение, так и мнение меньшинства или отдельных
членов, или даже постановить совершенно
самостоятельное решение. Государственный
совет функционирует в составе общего
собрания и департаментов, причем дела
административного характера обыкновенно
восходят на Высочайшее утверждение из
департаментов, а дела законодательные,
будучи рассмотрены в департаменте (в
случае особой важности или сложности
- в соединенных департаментах), поступают
в общее собрание, мнение которого подносится
к Высочайшему утверждению. Государственный
совет состоит из членов по особому Высочайшему
назначению и из министров. Дела подготовляются
к слушанию и журналы заседаний составляются
Государственной канцелярией, на одно
из отделений которого (с 1894 г.) возложено
издание Свода Законов и Полного Собрания
их. Учреждением, по компетенции своей
отчасти конкурирующим с Государственным
советом, является комитет министров.
При реформе 1810 - 11 г. комитет предположено
было упразднить и дела его передать в
правительствующий Сенат; но так как реформа
Сената не осуществилась, то комитет, de
facto, остался не упраздненным, хотя в новом
учреждении министерств (1811) о нем ничего
не говорилось. В 1812 г., по случаю отъезда
Государя на войну, комитет опять получил
чрезвычайные полномочия (с 1816 по 1825 г.
это повторялось почти ежегодно) и мало-помалу
приобрел первенствующее значение: сюда
стекались дела законодательные, важнейшие
административные и судебные. Начиная
с царствования Николая I значение комитета
начинает падать. Судебные дела, в особенности
после судебной реформы, туда более не
поступают. Комитет министров приобретает
характер высшего учреждения по административным
делам, причем все большее число этих дел
предоставлялось разрешению отдельных
министерств или по взаимному их соглашению.
Никакой определенной, последовательно
проведенной идеи ни в организации комитета,
ни в его компетенции, ни в его положении
среди других государственных установлений
сознательно положено не было; отношения
его к Государственному совету, а отчасти
и к Сенату, остались совершенно неопределенными.
Дела вносятся в комитет или министрами,
или по особенным Высочайшим повелениям.
Дела эти - либо такие, для разрешения которых
недостаточна власть министра, либо такие,
по которым нужно совместное действие
нескольких министров; сюда же относятся
дела о частных изъятиях из закона, а также
общие правила в изъятие от законов, издаваемые
"временно" - но так как "временно"
в действительности означает "впредь
до отмены", то по действию своему временные
постановления ничем не отличаются от
общих законов, издаваемых, без такой оговорки,
Государственным советом. Все "положения"
комитета (кроме немногочисленных исключений)
нуждаются в Высочайшем учреждении. Комитет
состоит из министров и главноуправляющих
отдельными частями, председателей департаментов
Государственного совета (с 1812 г.), особых
членов и председателя по Высочайшему
назначению и функционирует лишь в составе
(общего) собрания. При комитете состоит
канцелярия. Реформа министерств, произведенная
в 1810 - 11 годы, в том, что касается внутреннего
устройства, представляет один из наиболее
ясно задуманных и последовательно проведенных
законодательных актов. "Через министерства
верховная исполнительная власть действует
на все части управления"; "министры
непрерывным своим действием доставляют
законам скорое и точное исполнение",
для чего им предоставлена власть направлять
деятельность подчиненных учреждений
и понуждать их. Это право, в связи с получившим
чрезвычайное развитие правом личных
всеподданнейших докладов, сообщило в
высшей степени властный характер вмешательству
министерств во все дела учреждений, подчиненных
их руководству. Из органов надзора за
местными установлениями и руководства
ими министерства обратились в органы,
привлекшие к себе самое производство
массы дел. Таким образом, вопреки первоначальному
смыслу закона, создавалась, с течением
времени, все увеличивающаяся административная
централизация. Что министерства должны
поработить все местное управление, это
сознавали и современники их учреждения,
и прежде всего сам Сперанский; в план
его входила, поэтому, организация местного
выборного самоуправления, которое, конечно,
противопоставило бы министерствам значительно
большее сопротивление, чем губернские
правления и казенные палаты. Но в той
части, которая касалась местных учреждений,
реформа Сперанского осуществлена не
была. В царствование Александра I и Николая
I министерства фактически вполне подчинили
себе губернские правления, действующие,
по закону, именем Его Величества, и обратили
губернатора, представителя верховной
власти в губернии, в своего чиновника.
Власть министров сделалась, так сказать,
снизу ничем неограниченной. Этот порядок
вещей настолько укоренился, что законы
о земском и городском самоуправлении
фактически почти не могли его поколебать.
Отношение власти министров к высшим государственным
установлениям и к закону также приобрело
характер, не свойственный первоначальным
видам законодателя. Над министрами, объединяя
и направляя их деятельность, должен был
стоять реформированный правительством
Сенат. Уже много лет после реформы министерств,
когда у находившегося в ссылке Сперанского
не могло быть и отдаленной надежды на
осуществление его плана в целом, он писал
императору о необходимости преобразовать
Сенат. "Дай Бог, - говорил он, - чтобы
время сие настало; я твердо уверен, что
без устройства Сената, сообразного устройству
министерств, без средоточия и твердой
связи дел, министерства всегда будут
наносить более вреда и Вам забот, нежели
пользы и достоинства". Рядом с бюрократическими
министерствами должен был, по плану Сперанского,
стоять самостоятельный выборный орган
- Государственная дума. За ее отсутствием,
министерствам не было противопоставлено
реальной силы какого-либо другого государственного
установления; даже отвлеченная сила закона
их мало сдерживала, ввиду возможности
испрашивать личными всеподданнейшими
докладами Высочайшие повеления и даже
именные указы. Кроме посредства министров,
верховная власть может действовать еще
через два установления: Государственный
совет и комитет министров. Но комитет
состоит почти исключительно из тех же
министров и лишь увеличивает их влияние,
а Государственный совет, по закону, лишен
инициативы и состоит в значительной степени
из министров, настоящих и бывших. Таким
образом тот слой общества, к которому
или по происхождению, или в силу своей
административной карьеры, принадлежат
или принадлежали министры, является единственной
крупной политической силой в государстве;
явления общественной жизни, восходя до
сведения Высочайшей власти не иначе,
как через посредство представителей
этого слоя общества, не могут не окрашиваться
его взглядами; вместе с тем представители
того же слоя являются и ближайшими исполнителями
каждой Высочайшей воли, и руководителями
и начальниками всех остальных ее исполнителей,
вследствие чего значительно изменяется
иногда первоначальный характер того
или другого закона (примеры - освобождение
крестьян, земская реформа). Число министерств
и главных управлений, под тем или другим
названием (канцелярия, управление и т.
п.) пользующихся правами министерств,
не постоянно: под влиянием тех или других
практических, иногда личных, соображений,
отдельные группы дел выделяются в новые
министерства (так было образовано в 1837
г. Министерство государственных имуществ),
другие министерства сливаются в одно
(в 1868 г. Министерство почт и телеграфов
слито с Министерство внутренних дел,
в 1880 г. отделено от него, в 1882 г. вновь соединено
с ним). В настоящее время существуют 15
министерств и равных им установлений
(министерства Императорского двора, иностранных
дел, военное, морское, земледелия и государственных
имуществ, внутренних дел, народного просвещения,
путей сообщения, юстиции, финансов, государственный
контроль, главное управление государственного
коннозаводства, духовное ведомство православного
исповедания, государственная канцелярия,
ведомство учреждений императрицы Марии).
Во главе каждого министерства стоит министр,
с одним или двумя товарищами (с военным
министром их нет, в Министерстве внутренних
дел - 3), по общему правилу не имеющими
самостоятельной власти. При каждом министре
имеется совет, мнение которого должно
быть запрошено по всем существующим делам,
но мнение для министра не обязательно.
Кроме такого общего совета, во многих
ведомствах существуют специальные советы,
(например, по делам печати); некоторые
из них состоят из представителей или
заинтересованных классов населения (совет
торговли и мануфактур), или "заинтересованных"
ведомств (статистический совет при Министерстве
внутренних дел, тарифный - при Министерстве
финансов); такого рода советы нередко
обладают и известной решающей властью.
Министерства состоят из департаментов
(называемых также, без изменения существа
представленной им власти, канцеляриями,
управлениями, главными управлениями,
отделами). Они подготовляют дела к докладу
министру и разрешают собственной властью
целый ряд текущих дел. Несмотря на то,
что в 1811 г. проект Сперанского о реформе
Сената был рассмотрен Государственным
советом и одобрен им, реформа эта не состоялась;
закон 8 сентября 1802 г., сохранивший неприкосновенными
основные начала устройства екатерининского
Сената, остается последним основным законом
о Сенате. Учреждение министерств отняло
у Сената функции активного управления;
между тем закон 1802 г. стоит на той точке
зрения, что Сенат - верховный орган управления.
Учреждение министерств поручило Сенату
надзор за администрацией и объединения
ее действий, но в таких формах, которые
требовали предварительной реорганизации
Сената - а ее не состоялось. Таким образом
основные законы о Сенате оказались в
противоречии с его действительной ролью.
По закону министры подчинены Сенату,
но фактически значение министров, стоящих
в непосредственной близости к верховной
власти, неизмеримо выше значения Сената,
от нее отдаленного. Поэтому предоставленное
законом Сенату право надзора за министрами,
как и за всеми другими учреждениями (специальными
законами от такого надзора не изъятыми),
сводится к тому, что Сенат отменяет отдельные
распоряжения министров, противоречащие
закону, причем разъясняет смысл последнего.
Потеряв характер общего руководителя
внутреннего управления, Сенат сделался
по преимуществу верховным органом административной
юстиции, сохранив лишь немного функций
активной администрации: публикацию законов,
некоторые дела казенного управления
(утверждение порядков и торгов), выдачу
грамот на дворянство и т. п.
Часть
третья. Местные органы
власти
Основные
начала екатерининской реформы: децентрализация,
избрание должности, самостоятельность
суда были отменены или совершенно
искажены при Павле I. Происшедшие
отсюда непорядки побудили Александра
I, немедленно по восшествии на престол,
вернуться к началам децентрализации
и самоуправления и к екатерининским
учреждениям. В течение XIX века учреждения
эти подверглись массе частичных
переделок, в общем значительно изменивших
их характер. Надзор генерал-губернатора,
в силу широты предоставленных ему полномочий
и их неопределенности, принял в высшей
степени личный и самовластный характер;
после нескольких попыток реформировать
эту должность, она была исключена в 1837
г. из числа общих губернских должностей
и оставлена как исключение, ввиду тех
или иных политических условий, лишь на
окраинах (см. VIII, 314). Общий надзор за губернскими
установлениями перешел к министрам. Полномочия
губернаторов и губернских установлений
были несколько изменены обширным наказом
губернаторам 1837 г. и учреждений губернских
правлений 1845 г. Дворянские выборы происходили
под подавляющим влиянием губернаторов,
и выборные должностные лица по своему
положению ничем не отличались от назначенных.
К концу царствования Николая Павловича
дворянские выборы свелись к обязанности
дворян поставлять для нужд администрации
известное число служащих, наделенных
иногда довольно важными полномочиями.
Упадок городского самоуправления дошел
до невероятных пределов. Министерства
и местная администрация почти повсеместно
упразднили думы, общие и шестигласные,
приняв на себя их дела или передав их
самовольно созданным учреждениям и доведя
городское хозяйство и управление до полного
расстройства. В первые дни царствования
императора Александра II правительство
было занято подготовкой величайшей из
реформ нашего времени - освобождением
крестьян. За ней последовала реформа
местного управления, причем император
Александр II остался верен принципам,
которые пытались провести Петр Великий
и Екатерина II: задачей его было "по
возможности полное и последовательное
развитие начала местного самоуправления",
с совершенным отделением суда от администрации.
На этих началах состоялись реформы: земская
(1 января 1864 г.) и городская (16 июня 1870 г.).
Общее заведование местными хозяйственными
делами вверено выборному земскому (уездному
или губернскому) собранию и городской
думе, исполнительными органами которых
являются избираемые соответственным
собранием или думой управы (земские -
уездные и губернские - и городские). Избирательное
право обусловлено имущественным цензом.
В земстве выборы построены на сословном
начале; освобождение крестьян позволило
сообщить земскому представительству
не узкодворянский, как это было при Екатерине,
но всесословный характер. Земские и городские
учреждения не были подчинены местной
администрации, но деятельность их, с точки
зрения ее законности, поставлена была
под весьма властный контроль бюрократии,
в лице министра внутренних дел и губернаторов.
Несмотря на существенные недостатки
организации городских и земских учреждений,
они оказали весьма серьезные заслуги
в деле упорядочения местного управления
и удовлетворения таких нужд населения,
которые, при всей их насущности, до тех
пор находились в полном пренебрежении
(народное образование, медицинская помощь).
Между земскими и городскими учреждениями,
с одной стороны, и бюрократией - с другой,
вскоре возникли столкновения, обусловливаемые
различием того духа, которым проникнуты
те и другие. В значительной степени пищу
для столкновений давала неопределенность
земского и городового положений: пределы
ведомства общественного управления были
ими определены недостаточно ясно. Бюрократия
прибегала к систематическому и не всегда
согласному с духом земского и городового
положений, все более и более ограничительному
толкованию полномочий органов самоуправления,
самостоятельность которых была, таким
образом, существенно уменьшена. Крестьянские
учреждения, организованные в 1861 г. (мировые
посредники, их съезды и губернские по
крестьянским делам присутствия), были
поставлены в положение довольно независимое
от губернаторов и состояли первоначально
из лиц, сочувствовавших реформе. Крестьянскому
самоуправлению также был дан довольно
самостоятельный характер. Такой порядок
вещей продержался недолго. В мировые
посредники скоро стали назначать лиц
совершенно другого направления; должность
эта была дискредитирована и в 1874 г. отменена
(в земских губерниях). Самое крестьянское
дело получило направление, несогласное
с духом Положения 19 февраля 1861 г. Основные
начала крестьянского самоуправления
оставались, однако, неприкосновенными.
В царствование Александра III были пересмотрены
и земское положение (12 июня 1890 г.) и городовое
(11 июня 1892 г.). В земстве увеличено значение
сословного начала: роль дворянства усилена,
крестьяне лишены права избирать гласных
(они назначаются губернатором из избранных
крестьянами кандидатов). Самым существенным
нововведением было подчинение действий
органов самоуправления контролю бюрократии
не только с точки зрения законности этих
действий, но и с точки зрения их целесообразности.
Коренным образом изменена постановка
крестьянского дела: крестьянское самоуправление,
по закону 12 июля 1889 г., поставлено под
контроль земских участковых начальников
и в значительной степени подчинено им.
Крестьяне, а также лица других низших
сословий, живущие в сельских местностях,
поставлены в личную зависимость от земского
начальника, имеющего право безапелляционно
подвергать их взысканиям без всякого
судебного производства. Существенно
увеличено, таким образом, различие между
привилегированными и непривилегированными
сословиями, вообще не только настойчиво
проводимое администрацией, но нередко
принимаемое за исходную точку и при законодательных
работах. Земским начальникам, назначенным,
по общему правилу, из местных дворян,
дана обширная власть над окрестным населением.
Право крестьян на распоряжение надельной
землей подверглось ограничениям не только
в силу административных и сенатских толкований
Положения 19 февраля 1861 г., но и в силу новых
законодательных актов (закон о переделах
8 июня 1893 г., закон о неотчуждаемости крестьянских
наделов 14 декабря 1893 г.). Правительственные
органы губернской администрации, учрежденные
Екатериной, сохранились до сих пор; но
при ней они составляли одно тесно сплоченное
целое, а впоследствии, с учреждением министерств,
связь между губернскими местами уничтожилась,
и почти каждое министерство имеет совершенно
обособленные, ему одному подчиненные
местные органы. В видах установления
большего единства, законом 22 июля 1866 г.
надзору губернатора было подчинено большинство
губернских установлений. И эта мера, однако,
не привела к желанной цели. За последнюю
четверть века почти по всем вопросам
местного управления, подвергнутым сколько-нибудь
серьезной законодательной переработке,
создавались особые присутствия (губернские
по крестьянским делам присутствия, теперь
именуемые просто губернскими, губернские
по воинским делам присутствия, губернские
питейные присутствия, губернские по земским
и городским делам присутствия, губернские
фабричные присутствия, губернские присутствия
о подъездных путях и тому подобное) и,
кроме того, различные советы и комитеты,
приблизительно с одним и тем же составом:
губернатор, в качестве председателя,
губернский предводитель дворянства,
вице-губернатор, управляющий казенной
палатой, председатель суда (или прокурор),
председатель губернской земской управы,
городской голова губернского города
и т. п. Постановления этих коллегиальных
присутствий обыкновенно носят окончательный
характер и, в общем, значительно расширяют
пределы местной власти, главным образом
губернатора, который, ввиду того что большинство
членов присутствий принадлежит к местной
бюрократии, приобрел в присутствиях преобладающее
влияние. Вместе с тем эти присутствия,
в силу почти тождественного своего состава,
вносят некоторое единство в нашу губернскую
администрацию. Низшей общеадминистративной
единицей является уезд. По мысли Екатерины
II уездные учреждения представляли построенные
по тому же плану подобия губернских; но
мало-помалу все эти учреждения (кроме
дворянских опек) были или закрыты, или
реформированы, или отодвинуты на задний
план вновь создававшимися. В настоящее
время в уезде 4 системы учреждений, более
или менее между собой согласованных:
1) земство, заведующее местным хозяйством
и довольно крупной частью дел общего
управления; 2) уездная полиция, с исправником
во главе; до реформы уездной полиции 1862
г. исправники (а также заседатели земского
суда) служили по выбору от дворянства,
теперь они назначаются губернатором.
В полицейском отношении уезд делится
на станы (становые пристава). В помощь
становым приставам в 1878 г. учреждены урядники.
Засим чинами полиции, но уже не уездной,
а сельской, являются сотские и десятские;
3) в судебном отношении, а также и по надзору
за крестьянским управлением уезд делится
на участки земских начальников, инстанцией
над которыми (и по судебным делам, и по
административным) является уездный съезд;
4) наконец, в уезде имеется около десяти
присутствий (по воинской повинности,
по питейным делам и т. п.), комиссий (оценочная
и др.), комитетов (общественного здравия),
всегда коллегиальных, но организованных
без последовательно проведенного плана
и ничем не объединенных, кроме личности
председателя (уездный предводитель дворянства).
Волость, единица крестьянского управления
и суда, не является территориальным подразделением
уезда, так как волости, обнимая лишь крестьянские
земли, не покрывают всей площади уезда.
Волостное управление составляют: волостной
сход (из всех волостных и сельских должностных
лиц и выборных, по одному от каждых десяти
дворов); волостной старшина, волостное
правление, состоящее из старшины, сельских
старост и сборщиков податей, и волостной
суд. Волость состоит обыкновенно из нескольких
сельских обществ, органами которых являются
сельский сход из домохозяев, составляющих
данное общество, и сельский староста.
Общая группировка подданных имеет следующий
вид: характер высшего в государстве сословия,
вполне обособленного от других по правам
своим, представляют члены Императорского
Дома. Разделение прочих сословий на привилегированные
и податные, лежавшие в основе дореформенного
строя, с освобождением крестьян и с отменой
рекрутской повинности (1874) и подушной
подати (1883 - 86) потеряло, отчасти, свое
прежнее значение. Положение дворянства
не было поколеблено тем, что с 1862 г. прекратилось
замещение по выбору от дворянства низших
уездных должностей и заместителей приказов
общественного призрения; напротив, значение
дворянства в губернии было значительно
повышено благодаря той роли, которая
была ему предоставлена в земстве, и еще
больше благодаря увеличившемуся значению
должностей предводителя, в особенности
уездного, сделавшегося, в силу председательства,
в значительном большинстве уездных присутствий,
центром уездной администрации. Организация
городских сословий - купцов, мещан, цеховых
и рабочих людей, - в общем, осталась неизменной
со времен Екатерины, но мало-помалу пришла
в совершенный упадок, так что значение
этой организации в строе государственного
управления крайне ничтожно. С 1832 г. создано
сословие почетных граждан (потомственных
и личных); пользуясь правами привилегированных
сословий, они не имеют никакой сословной
организации. С передачей в 1866 г. государственных
крестьян из ведомства Министерства государственных
имуществ в ведение Министерства внутренних
дел, все сельское население получило
в общем одинаковую организацию, со значительными,
однако, отступлениями на окраинах.