Цели, задачи и принципы управления государственным имуществом

Важно подчеркнуть, что субъектами права государственной  собственности выступают именно соответствующие государственные (публично-правовые) образования в целом, то есть Российская Федерация и входящие в ее состав республики, края, области и т. д., но не их органы власти или управления (п. 3 ст. 214 ГК РФ). Последние выступают  в имущественном обороте от имени  определенного государственного образования  и в соответствии со своей компетенцией осуществляют те или иные конкретные правомочия публичного собственника (ст. 125 ГК РФ).

По содержанию право  государственной собственности  не отличается от содержания права  собственности вообще. Вместе с тем  ему присущи особенности. Специфика  этого права заключается и  в том, что Российская Федерация  и нередко субъект РФ в законодательном  порядке сами устанавливают для  себя правила поведения как собственника.[23]

Что же касается конкретных органов и лиц, уполномоченных государственным  собственником в порядке ст. 125 ГК РФ выступать от его имени, то их вид и название зависят от вида тех отношений, в которых они  призваны участвовать.

Правительство РФ вправе делегировать свои полномочия по управлению и распоряжению объектами федеральной  собственности федеральным органам  исполнительной власти, а также органам  исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом порядок передачи этих полномочий определяется Федеральным  договором и законами Российской Федерации.

Однако основную оперативную работу по управлению и  распоряжению объектами федеральной  собственности осуществляют: специальный  федеральный орган по управлению государственным имуществом.Находящееся в государственной собственности имущество подразделяется на две части. Одна часть закрепляется за государственными юридическими лицами - предприятиями и учреждениями - на ограниченных, но вполне самостоятельных вещных правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Это "распределенное" государственное имущество составляет базу для участия этих организаций в обороте в качестве самостоятельных юридических лиц. Оно не может служить для обеспечения покрытия возможных долгов государства, ибо предприятия и учреждения как юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам учредившего их собственника-государства - этим имуществом они отвечают по собственным долгам перед кредиторами (если речь не идет о казенных предприятиях и учреждениях, где возможна дополнительная ответственность государства по их долгам, но все равно исключается их имущественная ответственность по долгам государства)

Разграничение собственности  на государственную и муниципальную до сих пор вызывает много проблем. Объясняется это, прежде всего, единым публично-правовым статусом субъектов государственной и муниципальной собственности: наличием у них особых властных полномочий, позволяющих принимать нормативные акты, которые регламентируют порядок осуществления принадлежащего им права собственности, а также осуществлением своих прав собственности в публичных (общественных) интересах и отсутствием должной нормативной базы, регулирующей данные отношения

Проблема разделения государственной собственности  разрешена в Постановлении Пленума  Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных  с защитой права собственности  и других вещных прав" от 25.02.98 № 8.

Пункт 3 Постановления  предусматривает, что субъектами права  федеральной, государственной и  муниципальной собственности являются Российская Федерация, соответствующие  субъекты Российской Федерации, муниципальные  образования на переданное в их собственность  имущество в порядке, установленном  постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 № 3020-I.

Таким образом, арбитражные  суды получили официальные рекомендации Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации при решении вопросов об уровне собственности применять  напрямую постановление ВС РФ om 27.12.91 № 3020-I.

Применяя на практике постановление ВС РФ от 27.12.91 № 3020-I, нельзя не отметить определенные сложности, связанные с толкованием его отдельных положений.

В частности, пунктом 3 приложения № 1 к названному Постановлению  к объектам исключительно федеральной  собственности отнесены объекты  историко-культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского  значения, расположенные на территории Российской Федерации.

Если же принять  второе, то к объектам исключительно  федеральной собственности относятся лишь памятники истории и культуры общероссийского значения. Но как их определить, если к моменту принятия Постановления ВС РФ от 27.12.91 № 3020-I законодательством по охране памятников памятники истории и культуры подразделялись в соответствии с их исторической, научной, художественной или иной культурной ценностью на памятники общесоюзного, республиканского и местного значения, а Указ Президента Российской Федерации № 176, утвердивший перечень памятников истории и культуры федерального значения, издан лишь 20.02.95.

Вопросы о том, к  какому уровню собственности относятся  памятники истории и культуры, не включенные в вышеназванный Указ, и могут ли они являться муниципальной  собственностью, длительное время не находили четкого ответа в практике арбитражных судов. Не последнюю  роль играла и основанная на толковании подпункта 3 пункта 1 Приложения № 1 к  Постановлению ВС РФ от 27.12.91 № 3020-I позиция представителей государственных органов по охране памятников, в том числе Министерства культуры Российской Федерации, которые настаивали на том, что и памятники местного значения относятся к федеральной собственности.

Следует отметить, что  в настоящее время принято  несколько постановлений Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, касающихся памятников истории  и культуры местного значения, по конкретным делам.

Вывод о том, что  объекты историко-культурного наследия местного значения не относятся к  исключительно федеральной собственности, содержится в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.02.99 № 4803/98, которым  отменено постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа по делу Арбитражного суда Самарской  области.

Таким образом, можно  говорить о том, что в настоящее  время сформировалась судебная практика арбитражных судов, которая относит  к федеральной собственности  лишь памятники истории и культуры, включенные в соответствующий перечень, а остальные памятники могут  быть как собственностью субъекта Российской Федерации, так и муниципальной  собственностью.[7]

Определенные сложности, в том числе и для арбитражных  судов, вызывает вопрос принадлежности собственности к бывшему ведомственному жилому фонду предприятий, оставленному на их балансе при приватизации. 

Таким образом, применительно  к вышеизложенному следует констатировать безуспешность попыток разрешить в настоящее время вопрос о передаче объекта в муниципальную собственность с помощью арбитражного суда.

В заключение необходимо признать, что проблема разграничения  публичной собственности может  быть разрешена в будущем двумя  способами:

- совершенствованием  нормативной базы (необходимо, в  частности, принятие федерального  закона, предусмотренного пунктом  5 статьи 214 ГК РФ);

- совершенствованием  судебной практики посредством  достижения ее единообразия и  точного соответствия законодательству. 

3 Проблемы управления  государственной  собственностью

Любое общество располагает  некоторой совокупностью материальных благ, которые в рамках отдельного государства формируют его национальное богатство. Потребление национального  богатства, осуществляемое для удовлетворения потребностей и интересов субъектов  общества (граждан и различных  общественных институтов), реализуется  путем его присвоения. Присвоение в своем историческом развитии проходит различные формы, приобретая наиболее развитую - форму собственности.

Процесс этого развития закрепляется в системе юридических  норм, которые в настоящее время  рассматривают право собственности  в триединстве владения, распоряжения и пользования.

С этой точки зрения понятие собственности прежде всего является юридическим и характеризует определенный перечень прав по отношению к отдельным элементам национального богатства

Другими словами, собственность - это отношение между человеком  и группой или сообществом  субъектов с одной стороны, и  любой субстанцией материального  мира (объектом), с другой стороны, заключающееся  в постоянном или временном, частичном  или полном отчуждении, отсоединении, присвоении объекта собственности. Реализация права собственности  предполагает выделение субъекта и  объекта этого процесса.

Субъект собственности - активная сторона отношений собственности, имеющая возможность и право  обладания объектом собственности.

Объект собственности - пассивная сторона отношений  собственности в виде предметов  природы, имущества, вещества, информации, духовных и интеллектуальных ценностей.

В Гражданском кодексе  Российской Федерации, действующем  в настоящее время, возможные  субъекты права собственности определены следующим образом: это граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные  образования.

Если учесть, что  производственное и непроизводственное потребление национального богатства  формирует цели и систему интересов  любого субъекта собственности, то данную выше их классификацию следует признать исчерпывающей, так как она предусматривает  возможность реализации личных (индивидуальных) интересов отдельных граждан, коллективных (групповых) интересов работников предприятий  и организаций, а также населения  муниципальных и территориальных  образований и федеральных интересов  в целом.

Реализация систем интересов субъектов собственности  по поводу потребления различных  благ осуществляется ими через их присвоение, которое отражает совокупность общественных условий, необходимых  для совершения каких либо действий над ограниченными элементами национального  богатства.Реальным проявлением присвоения является пользование, означающее применение объекта собственности в соответствии с его назначением, с целью извлечения пользы и предполагающее наличие совокупности условий потребления, специфичных для конкретного потребителя.

Не следует отождествлять  право пользования и реальное пользование. Это право может  быть делегировано собственником другому  пользователю на определенных условиях.

С другой стороны, пользование  может быть реализовано в отсутствие прав при развитии теневых отношений  присвоения или нарушения условий  пользования, установленных собственником.[3]

Реальное пользование  предполагает его обязательное совмещение с другой формой присвоения - распоряжением, в контексте изменения характера  пользования и (или) смены потребителя. Распоряжение представляет собой такую  форму присвоения, которая означает возможность иных, помимо потребления, действий над объектами собственности - продажи, безвозмездной или платной  передачи в пользование, в том  числе, ограниченное. Эту форму присвоения можно определить как право регулирования  использования ограниченных благ, из которого формируется функция управления. Управление в этом случае можно определить как комплекс возможных воздействий  субъекта собственности на объект.

Распоряжение предполагает возможность распределения различных  функций между несколькими субъектами и означает возможность делегирования  прав нескольким персонифицированным  субъектам, каждый из которых может  распоряжаться объектом собственности  только в пределах предоставленных  ему полномочий, которые определяются доступной ему областью контроля.

Реальная область  распоряжения может не совпадать  с областью предоставленных прав, формируя его теневую составляющую.

Собственность как  наиболее полная форма присвоения, соединяющая пользование и распоряжение, означает, что собственник выполняет  любые действия над принадлежащими ему благами, целиком присваивает  полезный результат и несет всю  полноту материальной ответственности  за свои действия.[8]

Другие формы присвоения ограничивают в той или иной форме  свободу действий субъекта пользования  и (или) владения на объект собственности, одновременно уменьшая его реальную ответственность, предусматривая гарантии со стороны ограничивающего эту  свободу собственника.