Система социальных стандартов как основа социальной политики государства

В отличие от нормативов первой группы стандарты второй группы, как правило, не являются нормами, а  выступают именно как индикаторы уровня удовлетворения социальных потребностей.

Различия между стандартами  первой и второй групп заключаются  в их разном предназначении.

Минимальные социальные стандарты являются государственными гарантиями выживания людей. Закон  «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», принятый в 1997г., определяет, что прожиточный минимум включает минимальный набор продуктов  питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнеспособности. Другими словами, потребительская корзина, лежащая в основе прожиточного минимума (закон «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации» принят в 1999г.), является минимальной критической нормой жизнеобеспечения человека, она обеспечивает не достойную жизнь, а физическое выживание. Очевидно, что минимальный размер оплаты труда, минимальный размер пенсий, минимальный среднедушевой доход, минимальная стипендия не могут быть ниже прожиточного минимума, поскольку, если этот уровень обеспечения не достигнут, физическое существование невозможно.

Особо необходимо отметить парадоксальность продолжающееся борьбы в течение всего последнего десятилетия за минимальный размер оплаты труда, равный прожиточному минимуму. Прожиточный минимум не может обеспечить воспроизводство рабочей силы – по своему значению он изначально ниже. И этот лозунг левых сил и профсоюзов выглядит достаточно кощунственно. Хотя еще более кощунственной является государственная политика в области оплаты труда, которая и не стремится к приведению минимальной оплаты труда, минимальных пенсий и минимальных пособий к прожиточному минимуму.

III. Минимальные социальные стандарты в мировой практике.

Политика прожиточного минимума характерна не только для  развивающихся стран и стран  с переходной экономикой, но свойственна  и развитым странам – минимальный  гарантированный доход (МГД) во Франции  и вэлфэр (государственное пособие, обеспечивающее минимальный прожиточный уровень) в США. П.Розанваллон (1997г.) отмечает, что МГД является правом, поскольку его можно интерпретировать как институализацию особого рода социального долга. Общество не может допустить смерть инвалида из-за того, что он не имеет средств к существованию. Во Франции система минимального гарантированного дохода существует с 1988г. В США вэлфэр до сих пор является универсальной формой социального вспомоществования. 
Минимальные социальные стандарты по содержанию являются исходной точкой для социальной политики. Их экономическое государственное обеспечение не подвергается сомнению, а роль социального государства сводится к сокращению количества людей, имеющих доход ниже прожиточного минимума. Парадоксальная ситуация складывается, когда значительная часть населения (до 55% в отдельные годы в Российской Федерации) живет за чертой прожиточного минимума.

Очевидно, что и проведение реформ в этой ситуации имеет свои особенности, тем более важные для  стран с переходной экономикой, поскольку старые механизмы в определенной степени разрушены, а новые еще не созданы. В условиях массовой нищеты главной задачей государства становится недопущение наличия категории людей, находящихся за гранью выживания, и создание условий для повышения уровня жизни всего населения. Именно уровень жизни становится интегральным стандартом в условиях социально-экономического кризиса.

О том, что средние  стандарты жизни и прежде всего  среднедушевой доход являются основой  политики социального государства, свидетельствует опыт последнего десятилетия большинства развитых стран, которые после отказа от модели общества всеобщего благоденствия повсеместно предприняли попытку переориентации социальной политики от минимальных социальных стандартов к стандартам приемлемого уровня жизни.

«Благополучные» государства, будучи неспособны обеспечить всеобщее благоденствие за счет государственной  благотворительности, изменили социальную политику в сторону отказа от минимальных  социальных стандартов и замены их нормами, стимулирующими индивидуальную активность и ответственность, исключения иждивенчества. Начиная с 80-х годов XX в. происходит интенсивная замена принципа распределительной справедливости принципами коммутативной справедливости. Наиболее наглядно эта тенденция проявилась в США в стремлении заменить вэлфэр на workfare (вспомоществование через предоставление работы).

Другими словами, минимальные  социальные стандарты начинают играть роль технических индикаторов, а  нормативами становятся приемлемые стандарты жизни, обеспечиваемые активной деятельностью индивида. Или, по известной аналогии, социальное государство борется не за то, чтобы не было бедных, а за то, чтобы все были богатыми.

Наличие за чертой бедности значительной части населения свидетельствует  не только об экономическом упадке, но и о том, что механизмы перераспределения общественного богатства в стране неэффективны. Ярким аргументом неадекватности механизмов общественного перераспределения в Российской Федерации являются приведенные ниже данные о дифференциации доходов групп 10% самых бедных и самых богатых, где приводятся данные о диапазоне неравенства в 11 раз.

Одним из наиболее употребительных  показателей дифференциации доходов  является децильный (или фондовый) коэффициент, выражающий соотношение между средними доходами 10% наиболее высокодоходных граждан и средними доходами 10% наименее обеспеченных.

Для характеристики распределения  совокупного дохода между группами населения используется индекс концентрации доходов населения (коэффициент Джини). Чем больше этот коэффициент, тем сильнее неравенство, т.е. тем выше степень дифференциации общества по уровню доходов. При выравнивании доходов в обществе этот показатель стремится к нулю. 
Мировая теория и практика выработали предельно критические значения отдельных показателей дифференциации доходов. Так, децильный коэффициент не должен превышать 10, в противном случае происходит резкое противопоставление людей по имущественному и социальному положению. По некоторым данным, степень дифференциации доходов в РФ превысила сегодня эти предельно критические величины.

В этих условиях стремление государства обеспечить достижение минимальных стандартов уровня жизни  через систему социальной поддержки  заведомо обречено на провал, поскольку  требует институциональных политических и экономических преобразований. Нет оснований надеяться и на то, что в условиях экономического кризиса государство способно взять на себя дополнительные социальные обязательства и новые социальные функции, свойственные развитому социальному государству.

IV. О системе государственных социальных стандартов

В современных условиях наиболее важным способом реализации социальных процессов является формирование и применение системы государственных  социальных стандартов и определение  задач, для решения которых предназначено введение этой системы. Рассматриваются вопросы применения государственных социальных стандартов в бюджетной практике.

При переходе к рыночным отношениям необходимым условием устойчивого  развития России является обеспечение  конституционных гарантий социальной защиты граждан. Это предполагает выработку целостной системы социальных индикаторов, имеющих четко обусловленные количественные параметры и постоянно учитывающие качественные изменения социального развития. Учитывая мировой опыт, социальные индикаторы могут формироваться по так называемой системе затраты – выпуск, где затраты определяются уровнем финансирования государством социальной сферы и их эффективностью, а выпуск – это конечные результаты деятельности соответствующих социальных служб в виде объема, качества и структуры социальных услуг. К основным требованиям, предъявляемым к социальным показателям, относят количественные критерии, которые должны выражаться в конкретной количественной мере; простоту и доступность; специфичность и дифференциацию (они могут быть дифференцированы в зависимости от специфики предоставляемых социальных услуг и т.д.).

Официально в России термин «государственные услуги» появился в 1998 г. с принятием Бюджетного кодекса  РФ. Становление системы государственных услуг в постсоветской России начинается с принятием Закона РФ «Об основах бюджетных прав по формированию и использованию внебюджетных фондов…» в апреле 1993 г., в котором практически была сделана попытка дать определение таким понятиям, как консолидированный бюджет, минимальный бюджет, минимальные социальные и финансовые нормы и нормативы. Этот законодательный акт, являясь достаточно прогрессивным, не был в полной мере реализован, но он положил начало организации подготовки государственных социальных стандартов (ГСС) для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Острой необходимостью стала разработка научно обоснованной концепции формирования системы государственных социальных стандартов.

Вопросом разработки системы ГСС и нормативов финансирования социально значимых расходов из бюджетов всех уровней отводится особая роль и практическая значимость в решении сложных проблем финансовой стабилизации, в проведении активной социальной политики, прежде всего в бюджетном процессе. Необходимость формирования правовой базы для установления и применения ГСС обусловлено тем, что их использование предусматривается БК РФ и другими действующими законодательными актами. Система ГСС представляет комплекс государственных гарантий и государственных услуг населению, устанавливаемых бесплатно или на льготной основе за счет бюджетной системы РФ.

Формирование ГСС должно осуществляться исходя из следующих  основных принципов:

• безусловное соблюдение конституционных прав граждан;
• общедоступность обеспечения социальной защиты, бесплатных и частично платных услуг вне зависимости от социального статуса граждан, уровня дохода, пола, возраста и места жительства;
• целевое адресное подушное финансирование, обеспечение ГСС из бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов;
• прозрачность бюджетного и внебюджетного финансирования, обеспечения реализации ГСС;
• ответственность государственной власти за применение и соблюдение ГСС;
• эффективность и экономичность использования финансовых, трудовых и материальных ресурсов;
• научное проектное и статистическое обеспечение;
• гласность и другие.

Рассмотрение системы  ГСС целесообразно проводить  в нескольких аспектах. Во-первых, с  позиций системного подхода, что  предопределяет не только комплексное, но и взаимоувязанное планирование составляющих ее услуг и системы гарантий.

Во-вторых, модель системы  ГСС следует отнести к классу социального равновесия.

В-третьих, систему ГСС  правомерно представлять как динамическую систему.

В-четвертых, система  ГСС должна рассматриваться как совокупность государственных гарантий и государственных услуг, необходимых и достаточных в соответствии с целевой установкой введения системы ГСС.

В-пятых, уровень соотношений  платности и бесплатности должен определяться правительством исходя из того, что увеличение бюджетных социальных расходов, финансируемых через налоги и сборы, ведет к уменьшению доходов и, следовательно, снижает платежеспособный спрос населения; сокращение социальных бюджетных расходов через уменьшение налогов и сборов способствует увеличению доходов населения, для которого становятся доступными услуги большего объема с учетом реальных потребностей. 
Введение ГСС доходов бюджета направлено на решение следующих задач:

1. совершенствование  механизма реализации основных  конституционных прав, гарантированных гражданам;

2.удовлетворение важнейших  потребностей человека;

3.сохранение единого  социального пространства страны  на основе выравнивания условий  доступности потребления материальных  благ и услуг в различных  регионах России;

4.повышение обоснованности формирования бюджетов, прежде всего на уровне субъектов РФ и местного самоуправления;

5.концентрация финансовых  ресурсов на приоритетных направлениях  социальной политики.

6.При формировании  системы ГСС следует исходить  из действующих законодательных и нормативных актов, регулирующих отношения в социальной сфере.

Выбор социальных нормативов и норм и их правовая регламентация  в качестве ГСС должна ориентироваться  прежде всего на компетенцию органов  управления субъектов РФ и местного самоуправления. При этом выбранные для установления стандартов показатели, характеризующие набор услуг, должны позволять рассчитывать финансовые нормативы для формирования бюджетов в соответствии с бюджетной классификацией.

С формированием системы  ГСС особое значение приобретают такие факторы, как цели, намерения, предпочтения потребителей услуг, ограничения, налагаемые на возможности предложения и ценообразования (правовые, экономические, социально-психологические, экологические и др.), многовариантность набора, возможность взаимозаменяемости услуг, поиск компенсирующих условий, набор наиболее рационального варианта, меры государственного и муниципального регулирования рынка услуг и другой особый вопрос – состав системы ГСС.

Актуальность задачи углубленной разработки ГСС, а на их основе социальных норм и финансовых нормативов усиливается в связи с требованиями регионов о расчете трансфертов на основе социальных стандартов, что призвано способствовать выравниванию уровней удовлетворения потребностей граждан, проживающих на различных территориях страны.

Таким образом, важнейшим  направлением использования системы  ГСС является совершенствование  межбюджетных отношений и государственной  поддержки местных бюджетов в  части обеспечения социального  развития. Отсюда вытекает и основополагающий принцип формирования и применения ГСС – изменения структуры закрепления доходов и расходов на социальные нужды по бюджетам всех уровней и государственным внебюджетным фондам при разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти и местного самоуправления. Формирование и применение ГСС выдвигается в настоящее время важнейшим средствам повышения управляемости социальным процессом, преодоления кризиса в социальной сфере и осуществления социальных реформ.