Само регулируемые организации

    Содержанием саморегулирования является основанное на нормах федерального законодательства регулирование отношений в отдельных сферах экономической деятельности, осуществляемое на основе самоорганизации, т.е., без непосредственного вмешательства государства. Оперативное вмешательство государства заменяется нормативным правовым регулированием и контролем за соблюдением норм законодательства создаваемыми  саморегулируемыми организациями. При этом существенно сокращаются государственные расходы на регулирование и контроль в государственного управления за счет замены оперативного контроля за предпринимательской или профессиональной деятельностью на законодательное регулирование и сокращения числа управленческих связей – объектом регулирования и контроля становится одна или  несколько саморегулируемых организаций, а не бесчисленное множество субъектов профессиональной и предпринимательской деятельности.

    Вместе с тем, снижение степени «жесткости» государственного контроля за деятельностью членов саморегулируемых организаций²   будет наблюдаться лишь в части контроля по предмету саморегулирования – введение саморегулирования не отменит надзор со стороны органов государственного контроля (надзора) в целом, однако позволит задать вполне определенный вектор в сторону сокращения административных барьеров.

    При существовании достаточно  ограниченного круга различных форм саморегулирования, вопросам создания саморегулируемых организаций посвящен отдельный «общий»  закон,  устанавливающий основные  принципы создания и функционирования саморегулируемых организаций, а также многочисленные нормы специальных законов,  регулирующих деятельность СРО в отдельных отраслях экономики.

    Согласно  сложившейся практике, саморегулируемые организации  принято подразделять на саморегулируемые организации с добровольным членством и саморегулируемые организации с обязательным членством. При этом необходимо учитывать, что единственным принципиальным отличием, которое существует у таких организаций, являются правовые последствия, которые возникают  в связи с вступлением в состав саморегулируемой организации и исключением из ее состава. В ситуации, когда членство в саморегулируемой организации является обязательным условием, т.е., предписано законом, членство в такой организации является формой предоставления специальной правоспособности.

    Вместе  с тем, базовые принципы создания саморегулируемой организации, признания ее статуса государством, формирования внутренней структуры, а также функционал саморегулируемой организации должны быть едины вне зависимости от отрасли, в которой возникает саморегулируемая организация. Законодательство, регулирующее конкретную отрасль, может допускать нормы, учитывающие специфику функционирования СРО  в конкретной отрасли, только при условии, что это не разрушает сам фундамент института саморегулирования, т.е., не противоречит общим требованиям к СРО. В противном случае использование термина «саморегулируемая организация» будет  не вполне корректным,  тем более  что механизмы саморегулирования могут использовать любые формы объединения профессионалов.

    Потребность в развитии института саморегулирования в ряде отраслей в связи с недостаточной  адекватностью современным условиям существующей нормативно- правовой базы проявляется все более  явно. В качестве примера можно привести Федеральный закон от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев автотранспортных средств», в рамках которого страховой отрасли государством был предложен механизм использования коллективной ответственности профессионального объединения, не являющегося саморегулируемой организацией, поскольку  само бизнес-сообщество не было готово принять на себя многие из функции, присущих данному типу организаций, в частности, осуществление контроля за субъектами рынка и применение к ним дисциплинарных санкций. В настоящее время Российский Союз Автостраховщиков (РСА) представляет собой  переходную модель  регулирования  специфичного сегмента отрасли, при  этом запрос на введение полной модели саморегулирования уже практически сформировался. Основная предпосылка к этому состоит в том, что РСА в существующей модели, без законодательно закрепленных полномочий по стандартизации деятельности и контролю находится в состоянии риска полного истощения средств гарантийных фондов и невозможности  дальнейшего  исполнения поставленных  перед ним задач  публичного значения.

    Мировой опыт государственного регулирования утверждает, что национальное и международное законодательство двигаются  по направлению к унификации и гармонизации.  Общий  анализ  российского  законодательства  о  саморегулируемых организациях показывает, что эта отрасль права  имеет острую потребность в кодификации и унификации норм,  а основной  характеристикой действующего законодательства о саморегулировании  является его мозаичность и отсутствие системного подхода, ведущие к разрушению общих принципов построения институтов саморегулирования. 

Анализ практики применения норм Федерального закона от 1 декабря

2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» 

    С принятием Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ 

    «О саморегулируемых организациях» (далее – Закон о саморегулируемых организациях, Закон № 315-ФЗ) в Российской Федерации создана правовая и экономическая основа саморегулирования, определены порядок  создания и осуществления деятельности саморегулируемых организаций в различных сферах предпринимательской и профессиональной деятельности.

    Согласно Закону о саморегулируемых организациях под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, осуществляемая субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности, содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований установленных стандартов и правил.

    Законом определены основные квалифицирующие признаки саморегулируемых организаций:

    1. Принцип достаточного представительства субъектов предпринимательской (не менее 25) или профессиональной деятельности (не менее 100). 

    2. Наличие стандартов предпринимательской и(или) профессиональной деятельности, обязательных для соблюдения членами саморегулируемой организации, и контроль за их исполнением членами саморегулируемой организации.

    3. Применение механизмов имущественной ответственности за ущерб, причиненный третьим лицам. 

    Для осуществления деятельности в качестве саморегулируемой организации некоммерческой  организацией должны быть созданы специализированные органы, осуществляющие контроль за соблюдением членами саморегулируемой организации требований стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности и обеспечивающие рассмотрение дел о применении в отношении членов саморегулируемой организации мер  дисциплинарного  воздействия, предусмотренных внутренними документами саморегулируемой организации.

    Как было отмечено выше, помимо общего закона о саморегулируемых организациях, законодательство Российской Федерации содержит целый ряд нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы саморегулирования в отдельных сферах предпринимательской и   профессиональной  деятельности.   Положения специальных (отраслевых) законов могут определять те или иные особенности СРО в отдельных отраслях, учитывать специфику таких отраслей, однако, существующий опыт нормативного регулирования показывает, что нормы специальных законов зачастую столь специфичны, что входят в прямой конфликт с нормами общего закона.

    Отрасли, для которых в отдельных отраслевых законах описаны специфические требования к саморегулируемым организациям, могут быть сгруппированы следующим образом:

    1. Сферы, в которых предусмотрено обязательное членство участников профессиональной или предпринимательской деятельности в СРО, в том числе:

    – деятельность арбитражных управляющих; 

    – аудиторская деятельность; 

    – кредитная кооперация; 

    – оценочная деятельность; 

    – деятельность ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов; 

    – инженерные изыскания; 

    – архитектурно-строительное проектирование; 

    – строительство; 

    – деятельность в области энергетического обследования; 

    – теплоснабжение. 

    2. Сферы, в которых специальными законам предусмотрена возможность создания СРО, но членство в таких организациях не является обязательным, в том числе: 

    – профессиональная деятельность участников рынка ценных бумаг; 

    – деятельность негосударственных пенсионных фондов; 

    – кадастровая деятельность; 

    – рекламная деятельность; 

    – деятельность жилищных накопительных кооперативов; 

    – деятельность патентных поверенных; 

    – посредническая деятельность по урегулированию споров (медиация). 

    Кроме того, отдельно следует выделить сферы профессиональной деятельности, в которых действующим законодательством предусмотрено обязательное членство участников в специализированных объединениях, однако такие объединения не имеют статуса саморегулируемых организаций (например, нотариат и адвокатура).

    Число сфер, для которых специальными законами вводятся дополнительные требования к саморегулируемым организациям, постоянно увеличивается. Только в 2010 г. были приняты законы, предусматривающие создание СРО в сфере теплоснабжения (Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ

    «О теплоснабжении», предусматривающий обязательное членство участников рынка теплоснабжения в  саморегулируемых организациях и наличие выданного такими организациями допуска к осуществлению определенных видов работ) и медиации (Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)», предусматривающий добровольное членство).

    Всего по состоянию на 17 декабря 2010 г. в России насчитывается 673 саморегулируемых организации, из них 525 действует в отраслях, в которых введено обязательное членство участников рынка в СРО, в свою очередь, 421 из указанных саморегулируемых организаций обязательной  сферы приходятся на строительный комплекс, т.е., объединяют субъектов предпринимательской деятельности в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектировании и строительства. Распределение общего числа зарегистрированных на сегодняшний день в России саморегулируемых организаций по отдельным сферам экономической деятельности представлено в таблице № 1.

_{Таблица № 1. Количество саморегулируемых организаций в России (по сферам деятельности)}