Поняття, види та принципи державної служби

Поняття, види та принципи державної служби

Державна служба органічно пов'язана  з державою, її роллю та місцем у  житті суспільства. В діяльності державних службовців реалізуються завдання та функції держави, оскільки кожна посада — це коло службових  повноважень, які складають частину компетенції відповідного органу, вона невідривне пов'язана з його структурою і в той же час має на меті організацію особового складу державного органу чи його апарату — державних службовців. Таким чином, якщо державну службу розглядати з огляду на місце, яке вона посідає в державній організації, то вона починається там, де встановлюється посада. Встановлення посад завершує організацію державних органів та їх апарату.

Слід відмітити, що державна служба, в свою чергу, залежно від форми діяльності поділяється на види: державна служба в апараті законодавчих органів, державна служба в органах виконавчої влади (органах державного управління та їх апараті), державна служба в судових органах та органах прокуратури. Цим підкреслюється, що державна служба, будучи завжди органічно пов'язаною з державою, в реальній дійсності втілюється у виконання певних завдань і функцій держави — законодавчих, виконавчих, судових, прокурорсько-наглядових; її напрямки фактично відповідають основним формам державної діяльності. Державна служба певною мірою відображує факт суспільного поділу праці, підкреслює різноманітність її видів.

Державний апарат організує виконання  державних функцій в політичній, господарській, соціально-культурній та інших сферах. Без нього неможливі цілеспрямований вплив на всі сторони життя суспільства, вирішення найбільш важливих справ державного та громадського життя.

Державна служба в Україні —  це професійна діяльність осіб. що займають посади в державних органах та їх апараті з метою практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.

Поняття державної служби поєднує  найголовніші елементи змісту службової  діяльності: а) держави;

служба в Україні  — це професійна діяльність осіб, що займають посади в державних органах та їх апараті; б) вона є частиною або однією із сторін організаційної діяльності держави; в) ця організаційна діяльність спрямована на комплектування особового склад) державних органів та інших організацій і правове регулювання роботи державних службовців; г) зміст діяльності державних службовців полягає в практичному виконанні завдань і функцій держави; г) особливість державної служби пов'язана з оплатою праці осіб що на ній перебувають, з державних коштів.

Важливо підкреслити, що названі елементи вказують також на велику організаторську роль держави у розв'язанні проблем управління різними галузями, оскільки від професійних знань кадрів управління залежить виконання її завдань та функцій.

Закон України «Про Державну службу», прийнятий у грудні 1993 р., встановлює основні принципи державної служби, розвиває конституційне положення про рівне право громадян на доступ до державної служби (ч. 2 ст. 38). В ст. 4 цього Закону встановлено, що право на державну службу мають громадяни України незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової і національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України. В Законі нічого не говориться про можливість та порядок перебування на державній службі в Україні іноземних громадян, досвід яких широко використовується в різних галузях управління.

Основними принципами державної служби є: служіння народу України; демократизм і законність; гуманізм і соціальна справедливість; пріоритет прав людини і громадянина; професіоналізм, компетентність, ініціативність, чесність, відданість справі; персональна відповідальність за виконання службових обов'язків, дисциплінованість; дотримання прав та законних інтересів органів місцевого самоврядування, прав підприємств, установ.

Уперше в законодавстві України про державну службу сформульовано етику поведінки державного службовця, відповідно до якої державний службовець повинен сумлінно виконувати свої службові обов'язки, шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування, не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця. Це має велике як теоретичне, так і практичне значення.

Нині опрацьовується проект Кодексу  основних правил поведінки державних службовців.

Питання конкурсного  відбору і призначення на посади державних службовців

В Україні інститут конкурсного  заміщення посад державних службовців і прирівняних до них посадових  осіб органів місцевого самоврядування вперше запроваджено Законом України від 16 грудня 1993 р. "Про державну службу" (з наступними змінами і доповненнями).

Системи конкурсу (в різних його модифікаціях) застосовуються в  більшості європейських країн, а  також у СІЛА та інших Ісраїнах. Своєрідною є конкурсна процедура в Німеччині, де починаючи з XVIII ст. існує поетапний відбір, а далі - вільне прийняття на кадрову службу тих кандидатів, які успішно пройшли підготовчу службу. Поетапний відбір включає прийняття на підготовчу службу за результатами першого державного іспиту, який складають претенденти, підготовчу службу строком 2-3 роки і другий державний іспит.

Конкурси при вступі на державну службу в Україні за результатами вибіркових порівнянь  значно нижчі, ніж в більшосгі  європейських країн. В європейських країнах реально існує доволі високий рівень змагання між претендентами на посади публічної служби (іноді до 20-50 кандидатів на одне місце).

У більшості демократичних  країн конкурсна процедура - єдино  можливий спосіб доступу на публічну службу (за незначними винятками для посад з яскраво політичним характером), а тому є головною ознакою, за якою відрізняють публічно-службові відносини від трудових відносин громадян, що зайняті в органах публічної влади. Публічні службовці при прийнятті на державну службу вперше призначаються на відповідні посади, класифіковані за рівнем необхідної для їх заміщення освіти і професійної підготовки, за відбірною процедурою і далі призначаються при просуванні по службі на подальші посади за результатами відбірної процедури.

Конкурс є також основною формою відбору при просуванні по службі. Кадрового резерву, в нашому розумінні, як і в інших зарубіжних країнах, не існує. Поза конкурсом державний службовець може просунутися за умови успішного виконання упродовж двох років складнішої і відповідальнішої роботи, ніж передбачено його рангом. Оплата здійснюється не за посадовим окладом, а відповідно до присвоєного рангу.

При прийнятті на публічну службу в Іспанії приблизно 97 відсотків  вакантних посад заміщується за конкурсом і тільки 3 відсотки - за вільним призначенням. Робочі місця, закріплені за службовцями, займаються відповідно до таких процесів:

•   конкурсу, який становить нормальну систему призначення на посаду (в даному разі до уваги беруться виключно позитивні характеристики, що відповідають кожному робочому місцю, такі як певний професійний рівень, оцінки виконуваної роботи, результати навчання та підвищення кваліфікації, стаж роботи);

•  вільного призначення на посаду, зважаючи на природу функцій (тільки на окремі посади, пов'язані, як правило, з особливою відповідальністю).

Інституту кадрового  резерву не існує. Призначення на посади при просуванні по службі здійснюється за конкурсом. Просування поза конкурсом  пов'язане з виконанням упродовж двох років роботи, яка відповідає більш високій посаді, ніж передбачено присвоєним рангом.

Державні іспити мають  дуже складний і формалізований характер, а процедура відбору на вакантну посаду включає попередній відбір кандидатів на підставі їх досьє і остаточний - за результатами співбесіди. Для вступу на вищу службу (необхідний ступінь бакалавра), середню службу (необхідна професійна освіта) або просту службу (необхідна середня освіта) існує конкурс документів, підготовча служба є менш тривалою і завершується простим іспитом.

Основні риси конкурсного відбору в Україні. Частина перша ст. 15 Закону України "Про державну службу" (далі - Закон) встановлює, що прийняття на державну службу на посади третьої-сьомої категорій (відповідні посади передбачені ст. 25 Закону) здійснюється на конкурсній основі, крім випадків, коли інше встановлено законами України.

До посад першої-другої категорій, перелік яких передбачено  ст. 25 Закону, належать посади перших заступників  міністрів, голів державних комітетів  та їх перших заступників, голів обласних державних адміністрацій, їх перших заступників тощо.

Відповідно до пункту 10 ст. 106 Конституції України Президент  України призначає за поданням Прем'єр-міністра керівників центральних органів  виконавчої влади, а також голів  місцевих державних адміністрацій, у тому числі голів районних державних адміністрацій, посади яких віднесені Законом до третьої категорії посад. Посади цих державних службовців мають більш або менш виражений політичний характер, а тому призначення на ці посади поза конкурсом, на наш погляд, є виправданим і відповідає законодавчій практиці демократичних країн.

Відповідно до частини  п'ятої ст. 15 Закону поза конкурсом можуть прийматися також особи на патронатну службу, що також виправдовується  характером їх служби, яка пов'язана  з виконанням доручень відповідних керівників.

Згідно зі змістом  ст. 15 Закону громадяни можуть прийматися поза конкурсом на посади третьої-сьомої категорій, коли інше встановлено законами України. Порівняно із зарубіжними  країнами в Україні перелік посад  державних службовців, які можуть прийматися на державну службу поза конкурсом, на сьогодні доволі широкий. До того ж простежується певна тенденція до його розширення.

Так, Закон України "Про  місцеві державні адміністрації" визначає посадових осіб, які погоджують призначення на посади перших заступників і заступників голів обласних державних адміністрацій (ст. 10), перших заступників та заступників голів районних державних адміністрацій (статті 10 і 46), а також посадових осіб, які призначають керівників апаратів обласних і районних державних адміністрацій (ст. 44). Цей Закон визначає, що керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів обласних, Київської і Севастопольської міських, районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій призначаються на посади головами відповідних місцевих державних адміністрацій (ст. 11). Крім того, Закон визначає загальний порядок призначення на посади керівників структурних підрозділів районних державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим (ст. 46).

Посади, на які здійснюються відповідні призначення, належать до третьої-шостої категорій. Постановами Кабінету Міністрів  України від 29.07.1999 р. № 1369 і № 1374 регламентовано порядок призначення  на ці посади, за яким не передбачається проходження кандидатом відбірної процедури. Головне управління державної служби України (Головдержслужба) опублікувало відповідний перелік посад третьої—шостої категорій державних службовців органів виконавчої влади, а також випадків, у яких призначення на посади на підставі актів законодавства може здійснюватися без проведення конкурсу. В своєму роз'ясненні Головдержслужба звернула увагу керівників органів виконавчої влади на те, що встановлені окремими актами законодавства інші :процедури призначення на відповідні посади не виключають права керівників відповідних органів попередньо проводити в установленому порядку конкурсний відбір на ці посади.

Конституційне право  громадян на державну службу за умов рівності конкретизується в ст. 4 Закону України "Про державну службу", яка визначає, що це право реалізується громадянами, які пройшли конкурсний відбір, або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України.

Іншою може бути лише процедура відбору. За змістом ст. 4 Закону процедура матиме відбірний характер (якщо не конкурсна процедура, то інша процедура відбору). Закон також розділяє право на державну службу, що пов'язується з проходженням процедури відбору (ст. 4), і прийняття на державну службу на посади певних категорій (ст. 15).

Проведення відбору пов'язане з розглядом достоїнств не однієї кандидатури, а більшого числа кандидатів. Законами та іншими нормативно-правовими актами не визначено будь-яких інших, крім конкурсного відбору, процедур відбору на державну службу, незважаючи на те, що це випливає зі змісту ст. 4 Закону. Визначення законами України та іншими нормативно-правовими актами можішвості доступу на державну службу, відмінного від встановленого ст. 4 Закону, яка вимагає проведення процедури відбору, обмежує конституційне право рівного доступу громадян на державну службу.

Для усунення колізій, що склалися, необхідно переглянути  і привести всі норми законодавства, які стосуються права громадян на доступ до державної служби, у строгу відповідність з частиною першою ст. 38 Конституції України, встановивши порядок проведення відбірних процедур (включаючи відбірну процедуру на конкурсній основі) з урахуванням посилення вимог до кандидатів на посади, пов'язані з виконанням складніших і відповідальніших завдань та обов'язків, а тому пред'являють більш високі вимоги до моральних якостей і кваліфікації державних службовців.

Питання про обмеження права  громадян на державну службу виникає  також у зв'язку з певними перевагами для державних службовців, які  зараховані в кадровий резерв чи пройшли  стажування.

Закон (ст. 28) передбачає створення в державних органах кадрового резерву для зайняття посад державних службовців, а також для просування по службі. Пунктом 6 Положення про фор'мування кадрового резерву для державної служби, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 19.12.94 р. (із змінами), передбачається можливість просування по службі державного службовця, який зарахований до кадрового резерву чи пройшов стажування, за рішенням керівника відповідного державного органу поза конкурсним відбором. Пунктом 8 Положеная про стажуваніїя у державних органах, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 01.12.94 р., при проведенні конкурсу на вакантну посаду надається перевага державним службовцям, які пройшли стажування, перед особами, які беруть участь у даному конкурсі, але не проходили стажування. Державний службовець, який пройшов стажування, може бути зарахований до кадрового резерву державного органу поза конкурсом.