Выборы как инструмент утверждения институтов демократии в обществе переходного типа

             Выборы  как инструмент утверждения институтов демократии в обществе переходного                          

                                         типа

В последние три десятилетия  произошло резкое глобальное расширение демократии, которое привело к  чрезвычайно сильному акценту на институт выборов. В странах по всему  миру выборы позволяют преодолевать давние конфликты и начинать закреплять переход к демократии. Для государств, восстанавливающихся после недавних конфликтов, выборы часто имеют ключевое значение при мирных договоренностях. Честные выборы становятся все более насущной потребностью правительств для обеспечения легитимности в глазах международного сообщества и собственных граждан. Легитимность и результат выборов, в свою очередь, оказывают большое влияние на перспективы эффективного управления.

Международные декларации, соглашения и нормы недвусмысленно ставят демократические выборы в  основу легитимной власти. Всеобщая декларация прав человека предусматривает, что  «воля народа должна быть основой  власти правительства», причем эта  воля должна «выражаться в периодических  и подлинных выборах». Включение  этого принципа в обязательный международный  договор - Международный пакт о гражданских и политических правах - предусматривает, что «каждый гражданин должен иметь право и возможность избирать и быть избранным на подлинных периодических выборах». Другие международные соглашения и декларации, включая декларации региональных организаций в Африке, Европе, Северной и Южной Америке, признают право участвовать во власти через выборных представителей.

Выборы сохраняют ключевое значение для общих стратегий  продвижения демократии. Во-первых, состязательные выборы могут стимулировать глубокие политические изменения в обществе. Выборы в обществах, переживающих переходный период или кризис, могут быть плодотворными событиями, которые в случае успеха не только придают правительствам легитимность, но и могут оказывать глубокое влияние на институты, властные механизмы и ожидания граждан. Во-вторых, выборы обеспечивают существенные новые возможности для участия граждан в государственных делах. Они позволяют вовлекать общественные организации и граждан в демократическую политику путем просвещения избирателей, наблюдения за выборами, политических исследований и правозащитной деятельности. Они могут служить каналом для участия женщин, меньшинств и находящихся в невыгодном положении групп, которые традиционно имеют меньший доступ к политике и управлению. Наконец, состязательные выборы позволяют обеспечивать подотчетность, направлять политическое соперничество и определять преемственность руководства.

Подлинная демократия, разумеется, требует существенно большего, чем  демократические выборы. Даже страны, которые проводят в разумной степени  состязательные выборы, могут не иметь  достаточных конституционных ограничений  на полномочия правительства, лишать граждан  основных прав или нетерпимо относиться к религиозным или этническим меньшинствам. Действительно, при определенных обстоятельствах выборы могут обострять  этнические разногласия или усугублять напряженность в обществе. Чтобы  построить настоящую демократию, общества должны не только проводить  демократические выборы, но и формировать  демократическую культуру и власть закона. Однако выборы необходимы для  демократии и легитимной власти.

Выборы дают обществам  мирные, демократические средства организации  соперничества за политическую власть и принятия коллективных решений. Выбирая, кто будет представлять их на государственной  должности, граждане выражают предпочтения в отношении политики, которую  будут проводить эти представители. Граждане могут также принимать решения по вопросам посредством специальных выборов, называемых референдумами.

Избирательные системы, определяющие, как именно граждане могут выражать свои предпочтения, широко варьируются  по всему миру. Каждые выборы должны проводиться по правилам, определяющим, кто может стать кандидатом и  как голоса трансформируются в места.

В последние годы более  или менее сложился международный  консенсус по вопросу о необходимых  элементах демократических выборов, и выборы, соответствующие этим стандартом, часто именуются «свободными  и честными». Действительно, это  выражение стало риторическим критерием  большинства оценок выборов, проводимых в переходный период или после  конфликта.

Ссылки на «свободные и  честные» выборы не новы. В 1927 году, например, Генри Стимсон, специальный представитель президента США Кэлвина Кулиджа, «заявил о приверженности Соединенных Штатов честным и свободным выборам» в Никарагуа в рамках первых усилий по государственному строительству после конфликта. В 1956 году этот термин использовался в докладе ООН о референдуме о будущем Того - подопечной территории в Африке. Но характерным это выражение стало, по-видимому, тогда, когда ООН учредила процедуру, по которой Намибии предстояло обрести независимость. В 1978 году Совет Безопасности ООН призвал к «быстрому провозглашению независимости Намибии путем проведения свободных и честных выборов под надзором и контролем ООН».

Международное право налагает на государства и избирательные  органы определенные обязанности по проведению выборов. Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах и другие международные документы устанавливают два необходимых условия демократических выборов: 1) всеобщее и равное избирательное право; 2) тайное голосование. Международные конвенции, запрещающие дискриминацию по расовому или половому признаку, еще более усиливают право участвовать в выборах на основе «всеобщего и равного избирательного права». Однако, чтобы быть «свободными и честными», выборы должны также соответствовать ряду других стандартов.

Чтобы избирательный процесс  был свободным, граждане должны иметь  право и возможность выбирать. Должна быть свобода собраний, объединений, передвижения и слова для кандидатов, партий, избирателей, средств массовой информации, наблюдателей и других. Политическая обстановка должна исключать  запугивание. Такая свобода - необходимая  предпосылка осмысленных выборов.

Чтобы быть честными, выборы должны проводиться при честном  голосовании и подсчете голосов, без фальсификаций и манипуляций, беспристрастными избирательными органами. Политические партии и отдельные  лица должны иметь достаточные возможности  участвовать в выборах, а связанные  с выборами споры и претензии  должны быстро и справедливо решаться до или после дня выборов. Честность  требует также равных условий. В  частности, не может быть злоупотреблений  государственными ресурсами в агитационных целях, и все партии и кандидаты  должны иметь достаточную возможность  общаться с избирателями и завоевывать  их поддержку, включая равный доступ к средствам массовой информации.

С ростом международного интереса к выборам с 1990-х годов ряд  международных организаций пытались точнее определить «свободные и честные» выборы или выразить многочисленные компоненты этого стандарта. Принятый в 1990 году Копенгагенский документ Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, например, устанавливает стандарты выборов в 55 странах-членах. Следуя сложившимся международным нормам, стандарты ОБСЕ требуют, чтобы страны-члены проводили свободные выборы с разумными интервалами, гарантировали всеобщее и равное избирательное право и обеспечивали тайное голосование.

Копенгагенский документ идет дальше. Государства - члены должны обеспечивать распределение всех мест, по крайней мере, в одной палате национального законодательного органа, на свободной состязательной основе, добиваться того, чтобы все голоса подсчитывались и сообщались точно, соблюдать права граждан баллотироваться на политические должности, делать так, чтобы законодательство и государственная политика позволяли проводить избирательную кампанию в обстановке свободы, предоставляли беспрепятственный доступ к средствам массовой информации и обеспечивали надлежащий порядок вступления в должность кандидатам, набравшим необходимое число голосов.

В 1994 году Межпарламентский союз официально принял Декларацию о  критериях свободных и честных  выборов, которая провозгласила широкий круг прав граждан, кандидатов, партий и государств необходимыми для свободных и честных выборов. В 2000 году Комиссия ООН по правам человека, отвечая однопартийным государствам, утверждавшим, что они проводят демократические выборы, специально признала право голосовать в условиях «свободного и честного процесса, открытого для множества партий». Эти декларации отражают международный консенсус по вопросу о смысле «свободных и честных выборов» и в совокупности ясно дают понять, что к демократическим выборам предъявляется много требований.

Несмотря на то, что сложился существенный консенсус по вопросу  о международных нормах, регламентирующих легитимность выборов, согласованный  набор конкретных практических критериев, позволяющих судить о том, являются ли выборы свободными и честными, остается неясным. С конца 1980-х годов в  связи с резким ростом числа международных  наблюдателей на выборах эта проблема становится все более очевидной.

Пытаясь выработать набор  практических стандартов, позволяющих  оценивать выборы переходного типа в реальных условиях, некоторые международные организации стремились расширить основополагающие критерии, включая в них такие требования, как «равенство», «прозрачность» и «подотчетность». Принцип равенства требует, чтобы голосу одного гражданина придавался такой же вес, как и голосу другого. Чтобы быть прозрачными, выборы должны проводиться по предсказуемым процедурам, их результаты должны публиковаться, а от фальсификаций должна быть обеспечена защита. Подотчетность требует, чтобы избранные лица надлежащим образом вступали в должность и признавали свою ответственность перед электоратом. Другие организации разработали продуманные и чрезвычайно детальные контрольные списки требований к свободным и честным выборам.

К сожалению, такие расширенные  формулировки и детальные списки устанавливают критерии, которые  редко полностью выполняются  на выборах в реальной жизни. Описывая идеальные, а не минимальные элементы приемлемых выборов, они не дают ни удовлетворительного теоретического определения стандарта свободных  и честных выборов, ни практического  руководства для наблюдателей. Различные  формулировки и критерии не помогают решить задачу определения того, выполнен ли данный показатель, как поступать  с критериями, которые двусмысленны, или условиями, которые выполнены  лишь частично, и какой относительный  вес следует придавать различным  критериям.

В ответ на осознание того, что у свободных и честных  выборов много измерений, международное  сообщество расширило смысл наблюдения за выборами. Консенсус о природе  демократических выборов предполагает, что наблюдатели на выборах должны оценивать сравнительно широкий  круг содержательных вопросов, включая  организацию или проведение выборов; юридическую и институциональную  основу выборов (правила); политический контекст и условия, в которых  проходят выборы. Так же ясно и то, что наблюдатели должны отслеживать  все этапы избирательного процесса, включая период перед выборами, в  том числе официальную или  неофициальную предвыборную кампанию; голосование и предварительный подсчет голосов в день выборов; этап после выборов, включая подведение итогов, рассмотрение жалоб и формирование нового правительства. Легитимность избирательного процесса часто определяется задолго до дня выборов или может быть подорвана последующими событиями.

Страны мира весьма в разной степени добиваются успеха при выполнении международных стандартов демократических  выборов. Мало стран проводят выборы, соответствующие всем устремлениям, заложенным в «свободный и честный» идеал. Многие страны, в том числе  опытные и формирующиеся демократии, тем не менее, проводят выборы, которые  в целом приемлемы и помогают обеспечивать свободные и здоровые общества. Многие другие, очевидно, не делают этого, либо открыто отказываясь  признавать международные нормы, либо более хитро подавляя политическую свободу и оппозицию. Можно больше сделать для того, чтобы обеспечить всем людям доступ к демократическим правам, и ключевым шагом в этом процессе является дальнейший акцент на качестве выборов по всему миру.