Стратегическое планирование регионального развития

В определении стратегии социально-экономического развития субъекта РФ как «системы мер государственного управления, опирающихся  на долгосрочные приоритеты, цели и  задачи политики органов государственной  власти» четко выражена ограниченная компетенцией региональной власти позиция  на государственное управление и  государственную политику, несмотря на ссылки на участие в разработке стратегий бизнеса и общественных организаций. Выше отмечалось, что наличие  только одной сильной (государственной) властной позиции при всей ее важности недостаточно, необходим целостный  подход, что означает выход за рамки  системы государственного управления. Это означает, что роль бизнеса  и экспертного сообщества должны быть переосмыслены, и они в процессе разработки стратегии должны позиционироваться  как независимые инстанции власти.

Таким образом, позиция стратега должна формироваться как некоторая  сетевая структура, включающая всех участников процесса стратегирования. Если посмотреть на проблему несколько с другой стороны, то задача формирования стратегии — это задача всей региональной элиты, прежде всего культурной, образовательной, а также бизнес-элиты, а не только чиновников региональных администраций, у которых есть свои эксклюзивные ресурсы и области компетенции (формирование регионального бюджета, управление государственным имуществом, контроль исполнения и т.д.). Если проводить дальше линию развиваемого здесь принципа формирования позиции стратега, то следующий естественный шаг — это переход в стратегировании от уровня субъекта Федерации к уровню макрорегиона или для начала — к уровню федерального округа, т.к. макрорегион как искусственный объект может формироваться только в процессе разработки стратегии. Соответственно, позиция стратега еще более усложнится и приобретет новое принципиальное качество — наличие в ее составе еще одной субпозиции, представляющей функции федеральной власти.

Главная цель разработки стратегии  субъекта РФ согласно «требованиям»  состоит в определении требований приоритетных направлений и целей  развития на долгосрочную перспективу (не менее 20 лет). Очевидно, что такая  установка достаточно конструктивна  только в том случае, если целеобразующим субъектом является сложноорганизованный позиционер, о котором речь шла выше. Но даже в этом случае указание какого-либо длительного горизонта планирования, а тем более в 20 лет представляется не вполне корректным. Главная причина состоит в том, что цели изменяются по мере продвижения по пути их развития. Даже такой простой аргумент, как фактическое ограничение горизонта планирования у чиновников администраций, депутатов относительно коротким сроком их полномочий (5–10 лет), не говоря уже о бизнесе (за исключением крупнейших инфраструктурных государственных компаний типа Газпрома), говорит о явном завышении горизонта планирования (прогнозирования). Единственным исключением могут быть крупные инфраструктурные проекты, реализуемые государством на федеральном (или международном) уровне, но и в этом случае генеральные схемы размещения объектов транспортной, энергетической и пр. инфраструктуры разрабатываются, насколько нам известно, на меньший срок (примерно 10 лет).

«Требования» определяют достаточно подробное структурирование содержания стратегии, которое фактически задает некоторую схему плацдарма для  процессов развития с позиции  федеральной власти. Основываясь  на данном плацдарме, стратегия строится как некоторая теоретическая  модель сценарного характера с горизонтом прогнозирования в 20 лет.

Представленная в «Требованиях»  методика разработки стратегии в  классификации школ стратегического  планирования, которую предложил  профессор Генри Минтцберг (McGill University, Канада), определяется как «Стратегия как модель»³. Минцберг считает, что данная модель не только устаревает, но и имеет ряд внутренних ограничений. Так, она предполагает, что факторы рынков и организации можно учесть, понять и правильно оценить в одной голове стратега. Это может работать для простых систем, но вряд ли подойдет для более сложных ситуаций. Такое понимание стратегии явно отделяет «мысль» от «дела». На наш взгляд профессор Минцберг правильно отметил основные проблемы такого подхода к разработке стратегии. Они связаны с нестационарностью социально-экономических процессов, что обусловлено, в частности, активностью целеобразующих субъектов. Теоретические модели подобного рода антиисторичны. Рассматриваемая методика позволяет построить несколько инерционных (квазистационарных) сценариев развития с разным набором начальных параметров и просчитать последствия на несколько лет вперед, но практическая ценность таких расчетов невелика.

Из всего сказанного можно сделать  вывод, что рекомендуемая методика разработки региональных стратегий  при исходной установке на реализацию парадигмы развития фактически способна обеспечить лишь реализацию парадигмы  функционирования, и тем более  не может методологически обеспечить формирование стратегии инновационного развития. Очевидно, что этот вывод  не следует обобщать на состояние  дел на практике, которая разнообразнее  и богаче, и редко следует теоретическим  схемам. Таким образом, региональное стратегирование означает, прежде всего, не развитие имеющихся или появление новых производств, хозяйственных объектов, финансовых технологий и т.п., а формирование мест и условий для их возможного развития и появления, формирование благоприятного инновационного и инвестиционного климата, а также и даже в первую очередь — формирование регионального субъекта (региональных субъектов) как инициаторов регионального развития.

Формирование стратегии развития такого рода сложных рефлексивных объектов как регион сводится не к описанию объекта, который должен изготавливаться, а к описанию системы инструментов, с помощью которой создаются  объекты любого класса.

Следует заметить, что требование взаимной увязки «системы приоритетных направлений, целей и задач деятельности органов субъектов РФ» с «целевым сценарием, приоритетными направлениями  развития региона, концепцией развития электроэнергетики, основными положениями  политики социально-экономического развития РФ, проводимой и декларируемой Правительства  РФ», ставит перед регионами задачу такого уровня сложности, которая не может быть решена имеющимися в их распоряжении средствами даже при рассмотрении одного сценария развития, не говоря уже о рассмотрении всех возможных сценариев развития при заданных начальных ограничениях. Очевидным следствием этого факта будет искажение или разрушение выбранного сценария по мере продвижения по пути его реализации.

Таким образом, мы убеждаемся, что  сценарный метод разработки стратегий  является весьма грубым инструментом стратегирования, и, вероятно, может быть применен только для простейших краткосрочных инерционных вариантов развития регионов.

Переходя к схеме процедур, которые  организуют деятельность на стратегическом плацдарме, мы видим, что в «требованиях»  в качестве механизмов реализации стратегии  предлагаются следующие:

- экономическая политика органов  власти субъекта РФ,

- энергетическая политика органов  власти субъекта РФ,

- бюджет РФ,

- механизм частно-государственного партнерства, региональные целевые программы,

- система ФЦП — ФАИП и прочих  инструментов целевого финансирования  из средств федерального бюджета.

Кроме того, предлагается использовать механизм контроля с помощью индикативных показателей деятельности органов государственной власти субъекта РФ.

Приведенный перечень показывает, что  в качестве механизмов реализации стратегий  регионам предлагаются в основном финансовые механизмы, встроенные в те или иные программы федерального или регионального  уровня. Причем, в силу того, что большая  часть налоговых поступлений  регионов изымается федеральным  центром с последующим перераспределением, механизм которого действует не стабильно  и не прозрачно, его результаты прогнозировать весьма сложно. В связи с переходом  на трехлетний период планирования бюджета  ситуация может улучшиться, но вряд ли кардинально изменится. Отсюда следует, что применение финансовых механизмов для реализации региональных стратегий  характеризуются высокой степенью неопределенности ожидаемого результата.

Таким образом, если подвести итоги  анализа нормативного и методического  обеспечения, которым располагают  регионы для организации стратегического  планирования, то можно сделать следующие  обобщенные выводы:

1. Отсутствует какое-либо законодательное  обеспечение, регламентирующее процесс  организации разработки стратегий,  в частности вопросы согласования  стратегий субъекта Федерации  с соседями и с федеральным  центром.

2. Еще не разработаны важнейшие  документы, определяющие развитие  инфраструктуры в стране и  регионах (Генеральная схема пространственного  развития РФ, Генеральные схемы  размещения объектов транспортной, энергетической и пр. инфраструктуры).

3. Имеющееся методическое обеспечение  не вполне адекватно сложности  задач, возникающих перед разработчиками  стратегий.

Сложившееся положение руководитель Рабочей группы по комплексному социально-экономическому планированию развития регионов, губернатор Красноярского края А.Г. Хлопонин охарактеризовал так: «… нынешняя региональная политика — это не предмет осмысленной деятельности, а случайная сумма территориальных последствий от реализации государством и бизнесом различных отраслевых стратегий и планов».

Практика разработки стратегий  социально-экономического развития субъектами РФ

Как уже отмечалось во Введении, к  настоящему времени в МВК при  Минрегионе России прошла защита около 60 документов стратегического характера (не все из них именовались «стратегиями»).

Очевидно, что в рамках данного  доклада нет ни возможности, ни смысла рассматривать достоинства и  недостатки отдельных документов, что  входит в задачи МВК, в то же время  они служат богатым материалом для  постепенно складывающейся практики регионального  стратегического планирования. Очевидно, что такое осмысление должно быть предметом отдельной исследовательской  работы, мы перед собой ставим задачу проблематизации лишь отдельных принципиальных моментов процесса стратегирования с точки зрения изучения возможности переконструирования сложившейся практики с целью повышения ее эффективности.

1. Сам факт обращения регионов  к стратегическому планированию  и попыткам выйти за границы  текущей деятельности как новое  явление в региональной политике  последних лет исключительно  важен, т.к. ставит региональную  власть в новую более мощную  позицию, в которой возможен  переход от парадигмы функционирования  к парадигме развития. Отметим,  что это всего лишь гипотетическая  возможность, а не императив,  т.к. реальное занятие этой  позиции связано с наличием  политической воли, амбиций, квалификации, сильной команды и других качеств  руководителей региона. В противном  случае, эту позицию можно успешно  имитировать.

2. Другая положительная предпосылка  для дальнейшей эффективной работы  по организации стратегической  работы состоит в том, что  власть так или иначе должна  пытаться выстраивать новые отношения  с бизнес-структурами и экспертным сообществом. Хотя практика показывает, что этот процесс носит пока лишь начальный или имитационный характер.

3. Требования к разработке стратегий  Минрегиона России сыграли свою положительную роль, запустив, опираясь на административный ресурс, процесс разработки стратегий в регионах и организовав их рассмотрение и систематизацию в рамках МВК. В то же время, учитывая большое разнообразие условий в регионах, неопределенность в вопросах политики и практики федерального центра в первую очередь в развитии инфраструктурной и особенно инновационной сферы, а также методические проблемы, которые были раскрыты выше, разработчики стратегий были поставлены в весьма трудное положение. Поэтому большая часть защищенных стратегий ограничилась рассмотрением двух сценариев развития, один из которых принято называть инерционным, а второй инновационным. Инновационным сценарием, как правило, называют сценарий, направленный на более активное внедрение научно-технических достижений и развитие инновационной инфраструктуры. Очевидно, что современным является другое понимание, включающее организационные, кадровые, антропотехнические и др. инновации. Как было показано — сценарий весьма хрупкий инструмент, который имеет свойство деформироваться и распадаться по мере его реализации.

4. Подавляющее число регионов  не смогли удовлетворить требованию реализовать механизм активации межрегиональных связей, являющийся одним из самых эффективных механизмов регионального развития. Можно предположить, что причина неразработанности этого механизма находится как в методике, так и в практике органов госвласти. Примерно так же обстоит дело с отсутствием прозрачного механизма согласования и продвижения региональных программ на федеральный уровень.

5. Несмотря на то, что в большинстве  регионов при разработке стратегий  требование участия бизнес-структур и экспертного сообщества с формальной точки зрения было выполнено, в реальности этот процесс только начинает развиваться, часто носит формальный характер и еще далек до построения эффективной сетевой конфигурации из независимых центров власти.

6. Острейшей и ключевой проблемой,  если говорить об инновационном  развитии, для подавляющего числа  регионов является недостаток  кадров, особенно высококвалифицированных  управленцев. В то же время,  власть как бы «вытесняет»  эту проблему из своего сознания: практически во всех стратегических  документах проблема подготовки  кадров обсуждается с формальных  бюрократических позиций в плане,  например, прогноза количества выпускников  вузов и пр., никаких принципиальных  механизмов и срочных мер для  решения этой проблемы не предлагается. Более того, региональные системы  образования, прежде всего профессионального  образования, совершенно не нацелены  на образование субъектов регионального  развития, на образование элитного  слоя общества, ориентированного  на развитие своего региона.