Социальный механизм государственного управления: методы взаимодействия государства и общества

     2. Представительство интересов в государственном управлении

     В многоликом обществе существует множество разнообразных интересов, экономических, социальных, идеологических, культурных, этнических, экологических, территориальных, отраслевых, религиозных, частных, коллективных, личных и т.д. Все они могут нести социально полезный заряд, выражая по своей сути общественное благо, но так же могут быть и корыстными, т.е. выгодными для одних за счет ущерба другим.

     Вся деятельность человека обусловлена реально существующими потребностями. Люди стремятся либо чего-то достичь, либо чего-то избежать Одолеваемые внутренними побуждениями, они направляют свои усилия на совершение поступков, которые преследуют цели реализации их жизненных интересов. Из всего многообразия мотивов, влияющих на общественные поступки людей, выделяются интересы, формирующие логику субъектов государственного управления. Поэтому одним из важнейших институтов государственного управления, которое всегда связано с обществом и отражает его запросы, является система представительства интересов. С ее помощью происходит коррекция государственных решений, учитывающих интересы тех, кого они затрагивают. В целом она сориентирована на соблюдение баланса интересов, имеющихся в обществе. Именно через систему представительства интересов как граждан, так и организованных групп, действующих в рамках формальных и неформальных отношений, происходит воздействие общества, экономической и социально-культурной среды на государственное управление [5, с. 32].

     В процессе государственного управления происходит согласование и разрешение социальных противоречий, возникающих в результате столкновения всевозможных интересов различных групп многих людей. С точки зрения институциализации, представительство интересов в государственном управлении являет собой механизм, с помощью которого государство на практике проводит политику улаживания разного рода конфликтов (индивидуальных, национальных, территориальных, классовых и т.п.), сближения интересов различных групп населения, создавая тем самым условия для их нормального сосуществования.

     Во взаимодействии государства и общества целесообразно выделить следующие виды социальных интересов по их масштабности:

     * общественные;

     * государственные;

     * региональные;

     * национальные;

     * профессиональные;

     * корпоративные;

     * частные (индивидуальные) [8, с. 47].

     Основными объектами воздействия института представительства в системе государственного управления являются органы государственной власти. Оказывая влияние на процесс выработки и принятия решений, субъекты представительства обеспечивают более тесную связь между обществом и государством, что делает последнее способным откликаться на импульсы, исходящие от социально влиятельных структур. Этим общество оберегает государственную власть от стагнации и дает ей возможность исправлять свои решения законным образом, не прибегая к насилию.

     Субъектом государственного управления может выступать как отдельный человек, так и общности людей, такие как властно-политическая элита и бюрократия, непосредственно представляющие в управленческих отношениях различные группы и организации. В процессе осуществления государственного управления происходит реализация интересов, прежде всего тех сил, которые: а) принимают решения; б) влияют на них; в) выполняют их.

     Через систему представительства институционально происходит согласование обществом насущной повестки злободневных проблем, требующих государственного решения. Система социального представительства в процессе государственного управления выполняет две важнейшие функции:

     1) посредничество между государством и гражданами (членами общества), выражая и защищая их конкретные интересы;

     2) коррекцию государственных решений, причем как на этапе их подготовки, так и при назревшей необходимости последующих изменений [8, с. 48].

     Система представительства интересов в государственном управлении включает две взаимосвязанные, но относительно самостоятельные подсистемы. Первая - политическое представительство, оформленное через прямое и опосредствованное участие населения в органах государственной власти, в том числе и их представителей, политическое лидерство и т.п. Вторая - разветвленные связи, прямо не опосредствованные политическими выборами, между государством и группами интересов, - функциональное представительство. Содержание и характер представительства отличается большим разнообразием. Важно отметить связь и отличие двух видов представительства: в одном оно реализуется через участие индивида в политической жизни, а в другом - посредством деятельности специально созданных для достижения определенных интересов групп. Оба вида тесно взаимосвязаны и только в своей совокупности решают проблему адекватного взаимодействия общества и государства.

     Потребности и интересы общественной системы сочетаются в государственном управлении посредством двух основных каналов: политического представительства, преимущественно по партийной линии, и функционального представительства - по линии субъектов социально-экономической деятельности. Поэтому в теории различают два взаимообусловленных, но все же различных пути представительства интересов: 1) представительство в рамках избирательных систем и электорального процесса, где ведущую роль играют политические партии, и 2) прямое, или функциональное, представительство, где основными движущими силами выступают организованные группы. Оба эти вида представительства носят общественный характер и выводят на принятие наиболее значимых государственных решений, имеющих, как правило, форму законодательных актов. Это побуждает рассматривать парламентское представительство в более широком контексте, подразумевая систему законодательно-представительной власти и законотворческий процесс в целом. Парламентаризм в широком толковании охватывает всю совокупность представительных и законодательных институтов в масштабе всего государства. Представительная составляющая государственной власти рассматривается как институциональная форма осуществления народной воли. Она есть публичная власть, с помощью которой реализуется публичный интерес как сочетание государственного, национального и общественного интересов. Парламентаризм получает свою жизнь вследствие реализации права и законов. Представительство интересов в парламенте носит государственно значимый характер в масштабе всего общества. Проводниками их выражения выступают депутаты, которые не могут быть специалистами по всем сферам общественной жизнедеятельности. Им требуются профессионалы, роль которых принадлежит служащим аппарата парламента, а точнее парламентским государственным служащим [10, с. 21].

     Представительная функция государственных органов служит политическому выражению социальной дифференциации общества по интересам и сопоставлению связанных с этим установок. Так, свою представительную функцию парламент осуществляет на основе принятой в стране избирательной системы, от которой во многом зависит характер парламентского представительства. Избирательный процесс и рамки политического представительства - только часть процесса структурирования властных отношений. Дело в том, что коль скоро парламент формируется по территориальным округам и партийным спискам, значительное количество общественных групп, имея социально значимые интересы, не может их представить с помощью собственных депутатов. Так, если демократическое опосредствование интересов преследует связь гражданина и парламента, то сущностной чертой корпоративизма является представительство функциональных интересов независимо от форм его институциализации (парламентской либо иной). С помощью функционального представительства получают выражение в общегосударственном масштабе интересы, которые в ином случае остались бы невыраженными. Таким образом, конституционно признанное политическое представительство дополняется функциональным, позволяющим мотивированно заинтересованным группам участвовать в принятии и реализации управленческих решений на государственном уровне [10, с. 22].

     Представительство в различных его формах обеспечивает функционирование целой системы социальных институтов легального выражения общественных интересов и устойчивых механизмов прямых субъект-объектных и обратных субъект-субъектных взаимосвязей общества и государства в их сложноподчиненных властно-управленческих отношениях. В этой связи эффективное управление современными общественными системами возможно лишь при отлаженном механизме обратной связи, что рассматривается как непреложный принцип государственного управления.

     Взгляд на государственное управление как результирующее взаимодействие различных организованных групп людей позволяет выйти за формальные рамки институционального изучения и, исходя из реальности, рассматривать не только нормы и идеи, но и группы, на деле контролирующие публичную власть. Группы интересов - это центральное понятие системы организованного представительства. Организованные группы интересов выполняют следующие функции представительства:

     - артикуляции интересов, преобразуя личностные и эмоционально окрашенные побуждения отдельных людей в конкретно выраженные требования, облеченные в форму диалога с государственными органами (например, профсоюзы ставят перед правительством вопросы увеличения социальных выплат, повышения зарплаты и т.п.; организации предпринимателей требуют изменений налоговой политики, принятия мер, позволяющих повысить деловую активность);

     - агрегации интересов, согласовывая посредством дискуссии множество частных требований и установление между ними определенной иерархии (наряду с политическими партиями выполнение этой функции означает для групп интересов необходимость выбора из всего объема представленных требований лишь тех, которые более значимы для достижения коллективных целей); так, некоторые требования могут усиливаться, принимать компромиссные формы или отвергаться;

     - интеграции, приближения интересов, которые различные группировки представляют вовне, к мнениям рядовых членов, объясняя им смысл предпринимаемых действий;

     - информирования органов, принимающих политические и административные решения по конкретным вопросам [11, с. 60].

     Обеспечивая исполнение полномочий государственных органов, государственные служащие подготавливают (разрабатывают) и реализуют (исполняют) управленческие решения, которые так или иначе затрагивают интересы различных социальных субъектов. Поэтому их деятельность потенциально протекает в конфликтной зоне зачастую противоположных интересов и связана с постоянной возможностью привлечения к ответственности за нарушения прав и интересов граждан и организаций. Это обусловливает общую корпоративную заинтересованность работников органов государственной власти в защите собственных профессиональных интересов от риска, связанного с заведомо непредсказуемыми последствиями ответственности за возможные ошибки.

     Типичные выразители профессиональных интересов, которые присущи людям разных профессий, специальностей и квалификаций, - профсоюзы. Опыт многих развитых стран мира показывает, что профсоюзы играют важную роль в представительстве интересов трудящихся, выступают эффективным инструментом защиты их прав в сфере трудовых отношений. Коллективные переговоры и заключение коллективных договоров и соглашений с правительством - основная форма выполнения профсоюзами своих функций представительства, отстаивания и защиты прав, социально-экономических профессиональных интересов работников перед работодателем, которым может выступать правительство, управляя и регулируя многими сферами социально-экономической деятельности, а также будучи главным держателем пакетов акций тех или иных компаний, концернов, других структур.

     Проявление корпоративных начал при формировании органов государственной власти характеризуется тем, что во властные структуры всех уровней стремятся представители самых различных социальных групп, финансово-экономических и промышленных кругов, социально активных демографических группировок (молодежных, феминистских и прочих), политических партий, общественных движений и т.п. Корпоративный натиск особенно заметно проявляется в период выборных кампаний в законодательные органы. Причем активизируются не только группы экономических интересов, но и политических корпоративных интересов, которые представлены партиями и движениями. Однако, если на общегосударственном уровне превалирует партийно-политический фактор, то в ходе региональных выборов он не доминирует, что можно интерпретировать как слабость организующих начал в деятельности местных политических образований [11, с. 62].

     В то же время государственное управление нельзя рассматривать лишь как совокупность законодательных и административных способов преобразования воли граждан и их организаций в управленческие решения государства. Важно признавать и учитывать значение государственной администрации, которая представляет реальный социально-политический фактор и при определенных обстоятельствах может играть самостоятельную, хотя и не гласную роль. Поэтому для того, чтобы всесторонне выяснить влияние общественных институтов и механизмов контроля государственной администрации, работающей на разных уровнях, необходимо понимать логику бюрократии, особенности ее внутренней структуры, ее корпоративные интересы и т.п.

     Таким образом, одним из ключевых механизмов формирования связи «человек - общество -- государство - человек» является политическое представительство, позволяющее обществу удерживаться в состоянии необходимого равновесия и учитывающее его публичные интересы. Не менее значимо функциональное представительство, с помощью которого учитываются частные интересы. Механизм учета частных интересов при реализации публичной власти охватывает потребности людей как в государственной, так и в негосударственной (частнопредпринимательской) сферах.