Региональные модели управления

Региональные  модели управления

Изучение  моделей муниципального управления, реализованных в зарубежных федеративных государствах, показывает, что на формирование муниципальной системы конкретного  государства оказывают влияние  его правовая система, государственное  устройство и связанные с ним  принципы территориального распределения  властных полномочий, а также специфика  исторического развития местного самоуправления и государства в целом[1].

Наибольшее  распространение в западных странах  получили англосаксонская и французская (континентальная) модели местного самоуправления.

Англосаксонская модель (Великобритания, США, Дания, Нидерланды, Португалия, Норвегия, Ирландия, Швейцария, Индия (панчаяты), Канада, Австралия). Основной характеристикой данной модели является высокая степень независимости местного управления от центральных органов власти и наличие целого ряда специфических демократических институтов (например, комиссии, собрания местных сообществ, прямая законотворческая инициатива и пр.).

Французская модель (Франция, Новая Каледония, Гвинея, Мартиника, Испания автономия, Италия, Китай (автономия), Бельгия). Встречается название – континентальная модель[2] или романская модель[3]. Данная модель характеризуется высокоразвитой системой административного контроля государства над деятельностью местного самоуправления[4].

Коммунальная (германская) модель (Германия, Австрия, Япония). Ее еще называют смешанной[5]. В основе данной модели заложена муниципальная собственность, но в некоторых случаях государство регулирует долю этой собственности и контролирует ее использование муниципальным образованием[6]. Коммунальная модель представляет собой модель местного самоуправления, находящуюся между обозначенными «полюсами» - англосаксонской и французской моделями. Идеологически она тяготеет к последней, однако уровень реальной автономии муниципалитетов в них обычно значительно выше.

Модель  муниципального управления России достаточно сложно привязать к какой-либо из перечисленных в предыдущем параграфе моделей муниципального управления, что обусловлено наличием своеобразного исторического опыта местного самоуправления, отличного от западного. Развитие политической системы России практически всегда характеризовалось доминированием централизованного государства, сравнительно низким уровнем гражданского участия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией на локальном уровне[7].

Муниципальная реформа 2003-2008 гг. предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления и внедрение европейских континентальных стандартов (в частности, германского опыта).

Концептуальные  основы реформы местного самоуправления были определены в Федеральном законе от 06.10.2003 г. №131-ФЗ, который предполагал  развитие местного самоуправления по европейской модели.

Перечислим  основные черты единой для страны модели местного самоуправления, заложенной в Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации":

- отчетливое  закрепление принципа муниципальной  автономии при наличии у государства  серьезных возможностей влияния  на муниципальный уровень публичной  власти через институт отдельных  государственных полномочий, право  регламентации порядка решения  конкретных вопросов местного  значения, институты государственного  контроля и «интервенций»; 

- урегулирование  федеральным центром компетенций  каждого вида муниципальных образований  при наличии минимума свободы как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований. Притом, что органы местного самоуправления не имели право определять собственную компетенцию и даже ее детализировать. Единственным доступным механизмом регионального регулирования компетенции местного самоуправления стал институт отдельных государственных полномочий, а муниципального - институт соглашений о передаче полномочий между муниципальными районами и поселениями в переходный период реформы местного самоуправления;

- формальное  закрепление за муниципальными  образованиями свободы действий  при оказании публичных услуг  жителям при отсутствии четких  ограничений возможности регулирования  этого процесса государственными  органами;

- значимость  выравнивания уровня бюджетной  обеспеченности муниципальных образований  при ключевой роли субъектов  федерации и муниципальных районов; 

- возможность  государственного контроля (только  применительно к выполнению отдельных  государственных полномочий) и надзора  за органами местного самоуправления (допустимого и в других установленных  федеральными законами случаях).

Таким образом, прослеживается тяготение  к «германской» модели, характеризующейся  сильной государственной (прежде всего, центральной) властью и закреплением за ней возможности влиять на все  основные процессы, происходящие в  стране. Однако специфичность российской культуры местного самоуправления и, прежде всего, стереотипы мышления и деятельности, которыми руководствуются люди, участвуя в муниципальной практике, не позволила  модели муниципального управления, прописанной в Федеральном законе № 131-ФЗ, реализоваться в том ракурсе, как предполагалось законодателем. Так, реальная модель местного самоуправления имела следующие особенности:

1) наличие  в каждом субъекте федерации  своей модели, формирование которой  зависело от менталитета населения,  муниципальных и региональных  руководителей; сложившейся специфики  властных отношений; экономических  возможностей, географических особенностей, субъективного влияния главы  региона и других факторов. В  результате в отличие от прописанной  Законом единой модели их стало  много, причем далеко не каждая  из них точно соответствует  действующему законодательству.

2) ограниченность  или условность муниципальной  автономии. Функциональная необходимость,  стереотипы деятельности, финансовая  зависимость, совместное решение  задач, выполнение переданных  полномочий произошло. В большинстве  регионов это привело к огосударствлению  муниципальных районов и превращению  районных администраций в территориальные  органы администрации субъекта  федерации. 

3) недостаточное  разграничение компетенции муниципалитетов  друг с другом и с субъектом  федерации, когда абсолютное большинство  вопросов решается муниципалитетами  под началом и совместно с  вышестоящим уровнем публично-властной  системы. 

5) ограниченность  местной фискальной автономии,  в результате чего основную  часть средств муниципалитеты  получают не в виде собственных  доходов, а в качестве финансовой  помощи вышестоящего уровня бюджетной  системы, да еще и имеющей  преимущественно целевое назначение.

6) чрезмерный  реальный государственный контроль, механизмы которого вышли за  рамки, установленные Федеральным  законом №131-ФЗ[8].