Принцип разделения властей и его особенности в России

 

 

 

 

Принцип разделения властей и его особенности  в России

 

 

 

 

 

С О Д Е Р Ж А  Н И Е

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Государственный аппарат большинства  современных государств строится на основании фундаментального принципа разделения властей, который фактически определяет и структуру законодательства, и принципиальную иерархию субъектов правотворчества.

Необходимость разделения властей  была обоснована Дж.Локком и Ш.Л.Монтескье¹ - буржуазными мыслителями, которые стремились противопоставить феодальному произволу начала законности.

Смысл разделения властей состоял  в признании за законодательной  властью, за представительными органами права издавать основные для общества нормативные акты – законы. И исполнительная власть, и монарх как ее глава, и суды, и население должны действовать в соответствии с законами. Режим строжайшей законности распространялся в первую очередь на решения и действия исполнительной власти.

В современных государствах: конституционных монархиях, парламентских, президентских, смешанных республиках – именно принцип разделения властей указывает на место субъектов правотворчества. Соответственно, основными субъектами правотворчества являются парламент, президент, правительство, министерства и ведомства. Каждый из этих органов в пределах своей компетенции издает нормативные правовые акты. Каждый орган как субъект правотворчества обладает правотворческой правосубъектностью и вступает в правотворческие правоотношения.

В связи  с изложенным, объект данного исследования – комплекс теоретических и практических вопросов, связанных с реализацией  принципа разделения властей, в том  числе и в Российской Федерации.

Работа  состоит из введения, основной части, заключения и списка использованных источников.

Основная часть

 

 

В современной науке существуют разные подходы к исследованию принципа «разделения властей» и разные его оценки².

Соответственно, можно говорить о нескольких значениях понятия «разделение властей» либо о разных сторонах этого понятия.

Разделение властей исторически  проявило себя как определенная идея, зародившаяся еще в античные времена (Аристотель) и выросшая в особое учение, в теорию разделения властей (Ш.Л.Монтескье).

«Все погибло, - писал Ш. Монтескье, - если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, из дворян или простых людей, были соединены эти три власти: власть создавать законы, власть претворять в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступления или тяжбы частных лиц»³.

В рамках теории «разделения властей» был сформулирован и обоснован одноименный правовой принцип, который получил законодательное закрепление в качестве одной из основ конституционного строя (впервые в Конституции США 1787 г.) и был претворен на практике.

Различают два аспекта разделения властей: юридический и политический. Первый предполагает его формально – юридическое закрепление, второй – фактическое «разделение властей». Между ними нередко образуется разрыв, который нетрудно обнаружить в конституционном законодательстве многих государств⁴.

Разделение властей – явление многоцелевое, имеющее и положительные, и отрицательные черты. Приведенное выше высказывание Ш.Монтескье выражает его вторую направленность – против сосредоточения всей власти «в одном и том же лице или учреждении». В таком понимании принцип разделения властей сыграл в свое время прогрессивную роль в борьбе против абсолютизма и произвола королевской власти.

Мировой государственно-правовой практике известна разная глубина разделения властей и соответственно разное «дозирование» полномочий высших органов государственной власти. В целом в литературе утвердилось следующее представление о существе этого принципа. Единство и целостность государства не позволяет ставить вопрос о том, какая власть важнее и в силу этого должна обладать большими властными полномочиями. Ни одна из них не может существовать без двух других. В этом смысле бесплодны попытки сосредоточить исполнительные функции на уровне власти законодательной, и наоборот⁵.

«Как это ни парадоксально, - считает большинство ученых, - но полное разделение властей абсурдно, ибо вступает в противоречие с перспективой выживания государства и сохранения политической системы. Но это говорит не против разделения властей, а в пользу осторожного и мудрого осуществления этого принципа без всяких нажимов и крайностей»⁶. В противном случае, добавим, исчезают необходимые взаимосвязи и взаимодействия между ветвями власти, нарушается единство государственной власти.

Принцип «разделения властей» не противостоит (во всяком случае – не должен противостоять) единству государственной власти, как полагают некоторые авторы⁷. Он не отрицает «единство власти», но отрицает «единовластие». Смысл принципа «разделения властей» состоит, в первую очередь, не в разграничении функций, а в недопущении средоточия всей власти в одной из ее ветвей, установления ее «единовластия», а говоря иначе – диктатуры. Естественно, принцип «разделения властей» не действует автоматически: он нуждается в средствах обеспечения в виде определенных правовых гарантий и механизмов – в системе сдержек и противовесов. Таким образом, принцип «разделения властей» по изначальному своему предназначению есть заслон, преграждающий путь к превышению власти, произволу и авторитаризму. Таковой остается его суть и в нынешние времена. Только при таком значении «разделение властей» представляет собой демократический принцип, обеспечивающий действительное единство государственной власти и нормальное (цивилизованное) разделение и взаимодействие всех трех ее ветвей.

Разделение властей преследует и другую цель – определение функций каждой из ветвей власти, проведение их разграничения, а также определение полномочий и компетенции образующих их органов власти. Это – дополнительная цель разделения властей, хотя и крайне важная. Поэтому вряд ли можно рассматривать проведение разделения властей как только организационно-техническую операцию.

От формы правления зависит способ формирования органов исполнительной власти, субъект назначения и смещения министров, а также ряда других должностных лиц. Так, например, конституции всех парламентарных республик наделяют главу государства правом участия в формировании правительства. Ст.92 итальянской Конституции гласит: «Президент республики назначает председателя совета министров и по его предложению министров»⁸. Еще категоричнее говорит об этом Конституция Дании: «Король назначает и увольняет премьер-министра и других министров. Он определяет их число и обязанности» (Параграф 14). В Конституции Королевства Нидерландов (редакция 1983 г.) сказано: «Премьер-министр и другие министры назначаются и смещаются Королевским Указом» (ст.43). Примерно в таком же духе трактуют этот вопрос конституции других парламентарных республик. На практике же роль главы государства в формировании правительства носит чисто номинальный характер. Он может назначить премьером лишь лидера победившей партии или главу партийной коалиции.

Вместе с тем из этого правила есть исключения. Например, в КНДР правительство образуется высшим органом народного представительства, а в Румынии для назначения министров требуется вотум доверия, выраженный парламентом.

От формы правления также зависит объем собственных полномочий органов исполнительной власти и их взаимоотношение с главами государств и парламентами. Так, например, глава государства часто наделяется правом издания различных нормативных и ненормативных актов (декретов, ордонансов, указов и др.).

В парламентарных монархиях и республиках реальная власть главы государства ограничена правилом министерской скрепы (контрассигнатуры), согласно которой акты главы государства имеют силу лишь при том условии, что они скреплены подписями министров. На практике это правило приводит к тому, что глава государства при осуществлении полномочий, предоставленных ему конституцией, оказывается обязанным следовать указаниям («советам») министров. Ответственность за этот акт несет не глава государства, а подписавший его министр. Так, например, Конституция Австрии гласит: «Все акты президента Союза нуждаются для своей действительности в контрассигновании канцлера Союза или соответствующего министра, поскольку иное не установлено конституционным порядком» (ст.67.2)⁹. Аналогичные положения содержатся в Конституции Бельгии: «Ни один акт короля не может иметь силу, если он не контрассигнован министром, который лишь в силу этого является ответственным за данный акт» (ст.64); Конституции Италии: «Никакой акт президента республики не действителен, если он не контрассигнован предложившими его министрами, которые за этот акт ответственны. Акты, имеющие силу закона, и другие, указанные в законе, скрепляются подписью также председателя совета министров» (ст.89)¹⁰.

Институт контрассигнатуры, по нашему мнению, является юридическим оформлением бессилия главы государства в пользу исполнительной власти.

В Греции и особенно во Франции конституции, стремясь усилить личную власть президента, ввели некоторые изъятия из правила контрассигнатуры, то есть предоставили главе государства право при решении некоторых вопросов действовать по собственному усмотрению, не скрепляя акты по этим вопросам подписями министров.

Влияние и сила исполнительной власти, как уже указывалось, зависит от того, является ли глава государства (президент) главой исполнительной власти или нет. В свою очередь, место президента в организации государственной власти, объем его полномочий зависит от модели республики: президентской, полупрезидентской или парламентарной. Характеристика полномочий президента в президентской, полупрезидентской и парламентарной республиках подробно исследованы в российской и зарубежной юридической литературе. Большинством авторов помимо деления на эти традиционные виды республик выделяются две модели их внутренней организации: американская и европейская. Американская модель президентства представлена прежде всего одноименной американской республикой, а также созданными на ее основе латиноамериканским и афро-азиатским республиками, построенными на принципе сильной президентской власти.

Европейская модель представлена преимущественно полупрезидентскими и парламентарными республиками, наделяющими президента менее широкими и разнообразными полномочиями, а зачастую превращающими его в номинального главу государства, осуществляющего чисто представительские функции¹¹.

Но даже в президентских республиках глава государства действует лишь в пределах федеральной исполнительной власти и в силу конституционного принципа разделения властей не может единолично управлять всем государственным аппаратом. Его полноправными партнерами и противовесами в этой сфере выступают независимый от президента Конгресс и не менее независимый Верховный Суд. При всей силе своей власти, как показывает практика, ни один президент США не смог добиться сколько-нибудь значительных перемен во внутренней и внешней политике американского государства без поддержки высшего законодательного органа страны. Политическая система США позволяет президенту сосредоточить в своих руках огромную власть только при одном условии: его должно поддерживать большинство членов Конгресса. В этой тесной зависимости президентской политики от позиций и действий парламента – одно из важнейших отличий американской модели президентства от авторитарных моделей президентского правления.

В силу достаточно надежных ограничителей и противовесов президентская власть в США, независимо от субъективных желаний того или иного президента, не может превратиться в режим личной власти. Любые стремления президента нарушить баланс властей в свою пользу получают эффективный отпор.

Американская модель президентства отличается своей рациональностью: в ней отсутствует присущий ряду других стран дуализм исполнительной власти, при котором президент и премьер-министр часто соперничают за преобладающее влияние на правительственную политику. Кроме того, эта модель доказала свою высокую степень устойчивости с точки зрения преемственности президентской власти. Она не допускает возникновения двоевластия в политической системе США, когда президент проводит свою политику, а Конгресс осуществляет свой курс. Система разделения и баланса властей даже в условиях, когда президент представляет одну партию, а большинство в Конгрессе принадлежит оппозиционной партии, обеспечивает единство государственной политики. Специфика политической культуры в США такова, что американцы привыкли рассматривать своего президента не как всемогущего «отца нации», единолично правящего страной и отвечающего за все, что в ней происходит. В то же время президент воспринимается в Соединенных Штатах как глава федеральной исполнительной власти, который должен быть ведущим общенациональным политическим лидером, проявлять инициативу в осуществлении государственной политики и обеспечивать эффективное руководство правительством.

Президент формирует правительство, имеет право назначать на высшие должности в аппарате исполнительной власти, но персональный состав правительства утверждается Сенатом, и ни одно из назначенных президентом должностных лиц (за исключением сотрудников его личного аппарата) не может вступить в свою должность без утверждения Сенатом его кандидатуры¹².

Президент – полномочный глава всей федеральной исполнительной власти; кабинет министров имеет лишь совещательный статус при главе государства и правительства. Однако у Конгресса есть контрольная функция над деятельностью исполнительной власти по исполнению законов и расходованию ассигнованных Конгрессом средств. Президент может уволить в отставку только члена своей администрации и не вправе увольнять в отставку высших лиц исполнительной власти штата или местных органов власти, избранных населением.

Модель президентства, сформировавшаяся в США, во многих своих атрибутах была внедрена и в ряде стран Латинской Америки. Однако в этих моделях институт президентства явно доминирует над всеми остальными. Главы латиноамериканских государств по собственному усмотрению формируют кабинеты правительства, имеют узаконенную возможность вмешиваться в дела субъектов Федерации, вплоть до смещения губернаторов штатов, чего не вправе делать президент США. В сфере экономической политики государства полномочия у латиноамериканских президентов гораздо шире, что обусловлено наличием большого количества государственных компаний, находящихся под прямым контролем правительств, возглавляемых президентами.