Правовой статус парламентов ФРГ и Франции: сравнительный анализ

    Правовой  статус парламентов  ФРГ и Франции: сравнительный анализ 

    Парламент (от лат. parlare; фр. parler – говорить, разговаривать) – термин, применяемый в конституционном праве для обозначения наименования высшего органа государства. В ряде стран термин «парламент» используется как собственное наименование высшего представительного органа, например парламент Франции. Однако в отдельных странах понятием «парламент» охватываются лишь нижняя палата представительного органа, к примеру, в ФРГ – Бундестаг.

    В современном понимании значение парламента велико и включает в себя такие признаки, как представительство  народа и осуществление в системе  разделения властей законодательную  власть. Так или иначе, прежде всего, оно связывается с представлением о народовластии, демократии, о государственном  органе, призванном выражать волю народа [1, 365 с.].

    Достаточно  длительное время структура зарубежных парламентов характеризуется бикамеральной  системой, то есть наличием в нём  двух палат. Главным образом, это сводится к ограничению законодательной функции нижней палаты, если деятельность последней не угодна правящим кругам или правительству. Верхние же палаты служат своего рода тормозом, с помощью которого можно если не совсем избавиться от неугодного законопроекта, то, по крайней мере, задержать его вступление в силу. Так, примерами таких парламентов служат парламенты Франции (Национальное собрание и Сенат) и ФРГ (Бундесрат и Бундестаг). Однако некоторые учёные теоретики, в частности Г.Клайн и В.Цее, высказывают мнение о том, что парламент ФРГ является всё же однопалатным, т.е. состоит лишь из одной палаты Бундестага, а Бундесрат – это орган представительства земель, имеющий наименьшую законодательную власть [2, 63 с.]. Но, на мой взгляд, парламент ФРГ состоит всё-таки из двух палат, хоть и не имеющих равного статуса, т.к. это вытекает из федеративного устройства государства (обязательным элементом такого устройства является наличие двухпалатной структуры парламента, где одна из палат – палата субъектов федерации).

    В соответствии с темой данной работы, я рассмотрю парламенты обеих  стран, сделаю их сравнительную характеристику, акцентируя внимание на специфических чертах каждого из них, т.к. хоть и являясь представительницами романо-германской системы права, тем не менее, они отличаются по форме государственного правления (ФРГ – парламентская республика, Франция – полупрезидентская республика).

    Прежде  всего, парламенты Франции и ФРГ различаются по способу их формирования. Так, депутаты  Национального собрания (нижняя палата) Франции избираются сроком на 5 лет всеобщим и прямым голосованием по мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства в первом туре и относительного — во втором [3, 58 с.]. Депутаты же Бундестага избираются путем всеобщих, прямых, свободных, равных выборов при тайном голосовании сроком на 4 года, т.е. они избираются в мажоритарных одномандатных округах, а половина – по пропорциональной системе в земельных территориальных округах (по земельным партийным спискам); к распределению мандатов по партийным спискам допускаются лишь партии, преодолевшие пятипроцентный заградительный барьер (это для того, чтобы не осложнять картину большинства из-за мелких и очень мелких партий, который не позволяет этим партиям пройти в парламент) в масштабе страны [4, 23 с.].

    Что касается верхних палат, то они также  формируются различными способами. Если формирование французского Сената происходит посредством косвенных  выборов (сенаторов избирают специальные  коллегии в каждом департаменте, куда входят депутаты от региональных и  генеральных советов (представительный орган самоуправления департамента); депутаты Национального собрания  от данного департамента; и делегаты муниципальных советов) сроком на 9 лет [3, 62 с.], то порядок формирования германского Бундесрата весьма универсален. Согласно статье 51 Основного Закона ФРГ, Бундесрат – орган представительства правительства 16 федеральных земель, члены которых назначаются правительством этих земель из своего состава. При этом смена правительства земли влечёт автоматическую смену представительства этой земли в Бундесрате [4, 30 с.].

    Во  всех странах, включая ФРГ и Францию, палаты парламента имеют схожую внутреннюю организацию, которое находит своё законодательное закрепление в  регламенте каждой из них. Так, общее руководство и организацию работы парламентом в них осуществляют  избранные самими палатами председатели, которые наделяются соответствующими полномочиями. Интересно, что в обеих странах, несмотря на различие в форме правления, статус председателя достаточно высок: председатель верхней палаты занимает третье место в официальной должной иерархии соответствующего государства. Оказывать ему содействие при выполнении им своих обязанностей призваны секретари, которые редактируют протоколы заседаний палаты парламенты, но, прежде всего, наравне с председателем подписывают их. Чрезвычайно важную роль в деятельности парламента играют комиссии (комитеты) палат – структурные подразделения, создаваемые в каждой палате или совместно обеими палатами, которые состоят из депутатов и содействуют палатам в осуществлении их полномочий. Работой каждой комиссии руководит её председатель, который во Франции и ФРГ избирается соответствующей палатой. Кроме того, в парламенте или плате депутаты, принадлежащие к одной политической партии, могут образовывать парламентские фракции, которые занимают важное место в парламентском механизме: они оказывают влияние на выработку повестки дня пленарного заседания, направление прения, голосование, использования различных форм контроля над правительством, по согласованию с лидерами фракций подбираются кандидатуры в руководящие органы парламента и его палат и другое [5, 79 с.].

    Но  особый интерес представляет то, что, в отличие от ФРГ, в составе  руководства палат парламента Франции  имеются также и квесторы, которые  избираются из числа депутатов. Прерогатива  квесторов весьма разнообразна: они, согласно указаниям председателя, следят за порядком в зале заседания и  за соблюдением церемониала; осуществляют контроль над деятельностью вспомогательных  служб палаты; контролируют расходы  соответствующей палаты, участвуют  в подготовке бюджета палаты и отчитываются об его исполнении [3, 77 с.]. В свою очередь в германском Бундестаге также имеет место наличие особого руководящего органа – Совета старейшин, который оказывает содействие председателю Бундестага при осуществлении им своих полномочий, а также ряд дополнительных полномочий. В частности, проводит согласительную работу между фракциями о персональных назначениях в комиссии; обсуждает спорные вопросы, связанные с регламентом; составляет планы работы Бундестага на перспективу; составляет предварительную смету парламентского бюджета; распоряжается использованием помещений [4, 42 с.].

    Основной  формой работы парламента Франции и  ФРГ, как и любой другой страны, является сессия, посредством которой  он осуществляет свои полномочия. Различают несколько видов сессий: очередные и внеочередные.

    Созыв парламента на очередную сессию во Франции и ФРГ осуществляется по-разному. Так, срок созыва очередной  сессии парламента Франции непосредственно  зафиксирован в конституции, а в  ФРГ он устанавливается самим  парламентом, т.е. расходясь на каникулы, парламентарии определяют срок, когда  они соберутся вновь [5, 92 с.]. На мой взгляд, отсутствие строго установленного срока созыва очередной сессии может стать причиной ненадлежащей работы всего парламента  в целом и возможности уклонения депутатов от решения острых вопросов в силу каких-либо обстоятельств.

    Любой парламент обладает определённым объёмом  конституционных полномочий, т.е. юридически установленным кругом прав и обязанностей – и в этом проявляется наиболее видимая разница правового статуса парламента обеих стран. Так, являясь представительницей государств с парламентарной формой правления, компетенция парламента ФРТ неограниченна, т.е. не существует никаких конституционных ограничений в отношении содержания законодательных актов, никаких препятствий к принятию каких бы то ни было законов. Но являясь в то же время и федеративным государством, для него характерна относительная подвижность границ, в пределах которых он осуществляет свои властные полномочия. Таким образом, компетенция Бундестага является относительно ограниченной. Специфическими чертами такой компетенции можно считать то, что Президент и вице-президент избираются специальной коллегией, куда входят члены Бундестага и равное число членов, избираемых народными представительствами земель на началах пропорциональности. Формирование правительства и органов также входит в компетенцию парламента: Федеральный канцлер (премьер-министр) избирается без прений Бундестагом, судей Федерального конституционного суда избирают в равном числе Бундестаг и Бундесрат. Кроме того, на Бундестаг возложено формирование органов, призванных защищать интересы граждан (в ФРГ существует уполномоченный Бундестага по делам обороны и армии) [4, 83 с.].

    Напротив, компетенция парламента Франции  является примером абсолютно ограниченной компетенции, где конституция устанавливает  точный перечень вопросов, являющихся объектом их законодательной деятельности. Полномочия французского парламента сводятся к трём основным: объявление войны и введение осадного положения, ратификация международных договоров, судебные функции. Право объявления войны принадлежит парламенту при современных методах ведения войны это полномочие условно: при нападении на страну правительство должно немедленно принимать меры и парламент будет поставлен перед свершившимся фактом. Парламент ратифицирует только наиболее важные для страны международные договоры — о мире, о торговле, о вступлении в международные организации; договоры, касающиеся финансов государства, правового положения личности, соглашения об уступке, обмене или о приобретении территории. Все другие соглашения ратифицируются президентом Республики. Для оценки роли парламента в данной области важен также факт, что он не может влиять на содержания договора, а может лишь одобрить или отклонить законопроект о ратификации. К судебным функциям относятся объявление амнистии и создание Высокой палаты правосудия, которая формируется парламентом для осуществления правосудия в отношении высших должностных лиц государства [3, 113 с.].

    Подобные  различия обусловлены различными формами  правления, однако, на мой взгляд, наиболее оптимальным вариантом является относительно ограниченная компетенция, т.к. для успешной реализации своих функций и взаимоотношения с другими органами власти роль самого парламента не должна быть занижена.

    Тем не менее, они обладают и равными  полномочиями, относящимся к исключительной компетенцию парламента любой страны. В первую очередь, это законодательная сфера деятельности, т.е. право на издание законов. Также к ним можно отнести и финансовые полномочия, состоящие в принятии государственного бюджета и установления налогов, хотя примечательным является тот факт, что депутаты французского парламента не могут вносить законопроекты и поправки, ведущие к увеличению расходов или уменьшению доходов. Кроме того, парламентам обеих стран предоставлено право контроля над исполнительной властью, а также право реализации ответственности высших должностных лиц государства – импичмента [5, 134 с.]. Однако процедура привлечения к ответственности всё же отличается. Во Франции решение о возбуждении преследования принимается парламентом в целом, а в ФРГ – только Бундестагом или Бундесратом. При этом в первом случае, как отмечалось ранее, для рассмотрения дела палаты парламента формируют Высокую палату правосудия, а во втором – оно осуществляется Конституционным Судом.

    Как уже отмечалось выше, основными полномочиями парламента в государстве с любой  формой правления являются законодательные, т.е. принятие законов. Законодательный  процесс в обеих странах состоит  из ряда схожих последовательно сменяющих  друг друга стадий: законодательная  инициатива, обсуждение законопроекта, принятие закона, санкционирование, промульгация и опубликование закона. В то же время они имеют ряд специфических  черт, присущих тому или иному государству.

    Так, отличается круг субъектов, обладающих законодательной инициативой. Если в ФРГ он включает лишь главу государства, федеральное правительство, депутатов Бундестага и членов Бундесрата, то во Франции законодательная инициатива также может исходить от главы правительства, что является довольно редким явлением. Далее законопроект вносится в соответствующую палату. Однако если во Франции это может быть как Сенат, так и Национальное Собрание, то в ФРГ – строго Бундестаг, хотя предварительно Бундесрат должен дать своё заключение относительно законопроекта. После этого законопроект переходит на вторую, одну из самых внушительных и важнейших, стадию обсуждения, которая подразделяется на самостоятельные стадии – чтения, которых в обеих странах три [5, 174 с.]. Последующие стадии принятия законопроекта также мало чем отличаются, хотя интересным является тот факт, что во Франции, как и в большинстве континентальных стран, депутаты голосуют за законопроект поднятием руки, то  парламентская практика Бундестага знает и такой способ голосования, как «бараний прыжок», или разделение. Суть его в том, что депутаты покидают зал, а затем входят  него через разные двери с надписями «за», «против», «воздержался» [4, 95 с.]. Кроме того, примечательно и то, что во Франции до промульгирования законодательного акта возможно, а иногда обязательно рассмотрение принятого закона на предмет его конституционности в Конституционном совете [3, 136 с.]. На мой взгляд, наличие такой стадии является целесообразной, т.к. она исключает возможность издания закона, не соответствующего нормам Конституции, что является гарантией защиты прав человека.

    Очевидно, что это далеко не все специфические  особенности парламента рассматриваемых  стран, однако наиболее характерные. В  рамках данной работы, уделить внимание остальным из них, к сожалению, не представляется возможным. Но в заключении можно сделать вывод о том, что различия в правовом статусе парламентов, главным образом, зависит от формы правления государства, независимо от того, относятся ли они к одному «семейству» права. 
 

Список  использованных источников 

1 Г.А. Василевич, Н.М. Кондртович, Л.А. Приходькр Конституционное право зарубежных стран: учебное пособие; под ред. Г.А. Василевича. – Минск, 2006. – 478 с.

2 Б.А. Страшун  Парламенты мира : сборник. – М.: Интерпракс, 1991. – 189 с.

3 А.Д. Киримов  Парламентское право Франции:  учебное пособие. – М.: Амалфея, 1998. – 254 с.

4 Н.С. Крылов  Парламент ФРГ // Парламенты мира: учебник. – М.: Амалфея,1999. – 121 с.

5А.А. Мишин  Конституционное (государственное)  право зарубежных стран: учебник.  – М.: Белые альвы, 1996. – 219 с.