Неофункціоналіська модель ЄС як політичної спільноти

  Неофункціоналіська модель ЄС як політичної спільноти. 

     Європейська інтеграція – надзвичайно складний процес довгострокового характеру, який постійно еволюціонує. Постійно еволюціонують  і теорії, які намагаються описати  його і знайти найвдаліший хід  розвитку євроінтеграції. З самого початку об’єднання Європи науковці, політики, експерти намагаються розробити  таку теорію, яка б задовольнила усіх: еліту і населення, різні  історичні регіони, по-різному ідеологічно-налаштовані  політичні сил. Протиріч і справді  багато на шляху до об’єднання. Але  не дивлячись на це, Європа останні 50 років показує досить вдалу  інтеграцію, що постійно поглиблюється.

     Першою  теорією щодо розвитку євроінтеграції був федералізм, який бачив Європу у вигляді федеральної держави. Ця теорія  виявилась досить неоднозначною  і мала стільки ж багато прихильників скільки противників. Вона намагалась об’єднати держави на демократичних  засадах, створивши наднаціональні керуючі органи.

     В 50-60ті роки розвиток європейської інтеграції почав поглиблюватись і стало  зрозумілим, що інтеграція набирає  ширшого характеру. В цей час  зародилась така теорія як функціоналізм, який виступав за більш ліберальні відносини між країнами та більш  тісний економічний зв'язок. Одна з  головних ідей функціоналізму заснована  на тому, що міжнародна інтеграція повинна  бути в максимальній мірі деполітизована, а ефективне співробітництво  повинно бути забезпечене шляхом концентрації зусиль в першу чергу  на загальних для всіх питаннях добробуту, як на глобальному рівні, так і  на національному. Кінцевим продуктом  інтеграції стає утворення «функціональної  системи, елементи якої можуть почати працювати навіть без загальної  політичної надбудови». Функціоналісти переконані, що процес міжнародної  інтеграції постає у вигляді поступового  переходу від традиційної міжурядової  системи відносин до так званого  функціональної спільноти та як процес перерозподілу владних повноважних окремих держав на користь створюваної наднаціональної структури, яка наділена функціональною ефективністю.

     Дана  теорія, хоча і подавала великі надії, виявилась недієздатна, адже була недостатньо  гнучкою і мала багато недоліків. Впродовж наступного десятиліття були ініційовані конкретні спроби створити вузькі  функціональні спільноти: з питань оборони та безпеки, транспорту та ін. Але такі функціональні організації, але вони так і не змогли позбутися  надмірної політизованості і  сконцентрувати свої сили на вирішенні  виключно функціональних задач.

     Нова  декада 60-70 років була періодом, коли інтеграція в Європі стала особливо необхідною. В цей час професор Каліфорнійського університету Ернст Хаас досить вдало охарактеризував новий оновлений функціональний підхід у вигляді неофункціоналістської теорії.[1] Кризові події, які трапились в ці роки стали об’єднуючим фактором для європейських держав.

     Прихильники цієї теорії виступають категорично  проти будь-яких спроб силового нормативно-інституційного переходу до наднаціональних федеративних утворень за рахунок національного  державного суверенітету. Держави-учасниці та їх уряди розглядаються як гравці, що мають невиразну і досить пасивну  роль у процесі інтеграції. Комісія  ЄС, навпаки, виступає у якості організатора і натхненника інтеграційного процесу, а організовані групи, партії, політичні  еліти виконують роль своєрідного  «каталізатора» інтеграції.[2] Отже, неофункціоналізм наголошує на особливій ролі еліт, які приймають участь у процесі інтеграції. Такий підхід повязують з біхевіористичною парадигмою ведення політики.

     Нефункціоналісти вважають, що з розвитком інтеграції повинно виникнути певне наднаціональне утворення, що постане у вигляді «нової політичної спільноти», яка, з точки зору ієрархії, буде знаходитись над державами. При цьому дане утворення не буде обмежувати суверенітети держав-членів.

     Засновники  неофункціональної теорії намагались подолати тенденцію до ігнорування політики, яка склалась з розвитком функціонального підходу. Хаас прийшов до висновку, що в сфері повсякденного врегулювання ринку простежується незалежність інститутів спільности по відношенню до держав. Така спільнота перебуває на шляху побудови певного виду виду федеральної супердержави. Отже, теорія федералізму не відмерла, а переродилася у новій формі в рамках неофункціоналізму. Як казав Жан Моне, прихильник функціонального підходу інтеграції: «…політичний союз повинен будуватись крок за кроком, так само як і втілення економічної інтеграції. Одного прекрасного дня цей процес приведе нас до Єдиної федерації…»[3]

     Неофункціоналізм безумовно пов’язують з концепцією «spillover» -  перетікання з однієї політичної сфери в іншу. Передбачається поступове розширення інтеграції від одного сектора економіки до іншого. Тоді відбувається усвідомлення національними акторами переваг інтеграційного процесу і періорінтація лояльності акторів в сторону ЄС.

     Для того, щоб ідея «переливання» почала працювати, необхідно було дотримуватись  низки вихідних умов. Одна з таких  умов – апріорна залежність економік учасниць інтеграції. В іншому разі співробітицтво себе не виправдує. Варто зазначити, що певні сектори економіки потенційно більше підходять для «переливання», ніж інші. У якості сполучної ланки можуть виступати міжнародні торговельні союзи (наприклад, зони вільної торгівлі), які працювали б більш ефективно, якби уряди країн-учасниць підтримали єдиний валютний курс. А це, у свою чергу, санкціонує співробітництво в монетарній політиці. Таким чином, процес функціонального «переливання» зіграв свою позитивну роль у становленні Європейської валютної системи в 1979 році.

     Однак суть процесу «переливання» полягає  не просто в збільшенні економічної  взаємозалежності між державами, а  й у тім, що подальша економічна інтеграція потребуватиме удосконалення і  посилення наднаціонального регулювання. Тобто економічне співробітництво  має підкріплюватися співробітництвом політичним. Історія розвитку євроінтеграції є яскравою ілюстрацією цієї тези. При цьому надто важливо, щоб політика йшла за економікою, а не навпаки. Саме недотримання цього основного принципу стало причиною надзвичайно складної долі багатьох проектів об’єднання Європи.[4]

     Неофункціоналісти розглядають інтегроване суспільство як історично визначену соціальну систему. Вони акцентують велику увагу на регіональному чиннику інтеграції. Європейський союз, перш за все,- регіональне мультинаціональне утворення, що об’єднує кілька окремих держав і фокусує усю уваги на процеси, що стосуються саме їх. Але в той же час, починаючи з 70-х років, неофункціоналісти однією з центральних складових політичної інтеграції розглядають зовнішній фактор. Одним з перших вплив зовнішнього фактора на процес політичної інтеграції відобразив у неофункціоналістській теорії Джозеф Най.[5] У своїх роботах він розвинув концепцію активних та пасивних зовнішніх впливів, що просувають регіональну інтеграцію. Ф.Шміттер ввів у неофункціоналістську систему поняття “екстерналізму”, яке поєднувало як сприятливі, так і несприятливі зовнішні фактори, які так чи інакше впливають на інтеграційні процеси, а їхнє урахування мало важливе значення для пояснення інтеграційних змін. Ф.Шміттер приділяв особливу увагу аналізу саме негативних зовнішніх факторів. На його думку, інтеграція може викликати зворотну негативну реакцію з боку держав, що не входять в інтеграційне об’єднання, що, у свою чергу, змусить регіональне угрупування переходити до нових складніших форм співробітництва. В результаті - цілком можливе формування спільної зовнішньої політики, яка до цього не існувала. Таким чином, Ф.Шміттер вперше спробував застосувати вплив зовнішнього чинника на “перелив” до політичної інтеграції, а також формування спільної зовнішньої політики та політики безпеки.

     Неофункціоналістський підхід виявився досить прогресивним і зумів зрушити розвиток інтеграції з місця й забезпечив його прискорення. Але, в той самий час, коли він почав набирати обертів, виникла нова теорія євроінтеграції, яка йому суттєво суперечила - міжурядовий підхід. Міжурядовці були категорично проти тих засад, які запропонував неофункціоналізм, а саме концепції «переливання» та наднаціональної надбудови. Такі країни як Великобританія та певні окремі політичні лідери Німеччини завзято відстоювали такі позиції. По суті, євроінтеграції постає, головним чином, як пошук компромісу між ними.[6]

     Стратегія євроінтеграції в рамках плюралістичних й ліберальних засадах робить доволі важким процес прийняття рішень, тому неофункціоналісти пропонують починати співробітництво в тих питаннях, стосовно яких легше за все домовитися. Наступний етап стратегії передбачає створення єдиного уряду, який складається з представників, які не залежать від національних урядів. Цей уряд повинен бути максимально об’єктивним й направляти процес інтеграції в тому напрямку, який буде вигідний максимально усім учасникам. Досить важко, як виявилось, створити такий уряд-спроби створення універсальної європейської парламентської асамблеї спершу не принесли результатів. Цьому завадило ряд причин, однією з яких є нездатність лідерів держав прийти до загального знаменника інтересів. Головна проблема полягала в тому, що одночасно з інститутами ЄСВС функціонували органи ЄЕС (Європейське Економічне Співтовариство) і органи Євратому (Європейське співтовариство з атомної енергії): перші ж роки показали недоцільність паралельного існування трьох окремих систем керуючих органів (інститутів), оскільки інститути трьох співтовариств були побудовані подібним чином. Кінець цій практиці поклав Договір про заснування єдиної Комісії та єдиної Ради Європейських співтовариств, підписаний 8 квітня 1965 року в Брюсселі. Створення загальних адміністративних органів також було передбачено неофункціоналізмом, бо наростаюча економічна інтеграція створювала необхідність у заснуванні загальних європейських інститутів, тому що відкрите співробітництво потребувало більш складного керування. Таким чином, була підготовлена політична основа для подальшої інтеграції.

     Під кінець 70х-на початку 80 років в Європі настав період євро песимізму. Концепція  «spillover» не змогла пояснити концепцію развитку ЄС. В 1973 році відбулось чергове розширення такими країнами як Великобританія, Ірландія та Данія. Политічні еліти держав не впорались зі швидкістю і важкістю процесів інтеграції. Це спричинило нову хвилю європесимізму. Неофункціоналісти збагнули, що для побудови федеративної держави необхідна, перш за все, політична інтеграція.[7]

     Аналізуючи  історію процесу розширення Європейського  співтовариства, можна зробити висновок, що неофункціоналістська теорія, навіть у виправленій формі, має значні обмеження щодо дослідження інтеграційних процесів у Європі, особливо, на стадії розширення Співтовариства. Збільшення кількості країн-членів значно ускладнює формування консенсусу між правлячими елітами щодо довготривалих цілей ЄС. Розширення зменшує також однорідність Співтовариства, послаблюючи цілісність та ефективність його політики. Припущення неофункціоналізму про розвиток прогресивних, раціональних і домінуючих наднаціональних еліт став менш ймовірним у силу того, що “перелив” все частіше поширюється на життєво важливі сфери інтересів.[8] До того ж, зростання фактичної кількості членів ЄС неодмінно веде до збільшення відмінностей у розумінні європейської інтеграції з боку урядових і громадських кіл, особливо, в нових країнах-членах, наслідком чого гальмується процес формування наднаціональних еліт.

     Розширення  у рамках ЄС збільшує прагматичні тенденції в спільноті за рахунок необхідності урегулювання та примирення все більшої кількості інтересів. Зростаюча тенденція до прагматизму призводить до потенційного зменшення можливостей консенсусу стосовно неофункціоналістських цілей. Процес розширення також демонструє, що неофункціоналізм суттєво недооцінює національний аспект та зростаючу роль національних урядів у ЄС. Політика спільноти обмежується і стримується націоналізмом антикомунітарного лобі, сильнішого за прокомунітарні наднаціональні еліти, сформовані в результаті конкурентної боротьби.[9]

     На  даний момент важко оцінити що являє собою Європейський союз де-факто. Це певне унікальне об’єднання - єдине такого роду в світі. Неофункціоналісти, безумовно, бачили його як певну консолідовану спільноту, яка, певною мірою, нагадує федерацію. Але і федерацією її важко назвати. Зараз Європейський союз до сих пір має неофункціоналістські риси: діють такі наднаціональні органи як Європарламент, Європейська Комісія та Рада Міністрів. Все більша інституціалізація системи Європейського союзу надто важка для пояснення її в класичній торії міжнародних відносин. Саме неофункціоналізм, мабуть, найкраще здатен її пояснити. 
 
 
 
 

Використана література:

1. Белорусский журнал международного права и международных отношений 2001 — № 1 «Межгосударственная интеграция в рамках Европейского Союза :некоторые вопросы теории»

2. Рябін Є.В. Транскордонне співробітництво в системі процесів регіональної інтеграції  України (політологічний аналіз).-Маріуполь, 2011.-с.157
3. Monnet J. 1962 A Ferment of Change // Journal of Common Market Studies. – 1962. - №1.-р. 121

4. Смоляков, Владимир. Европейский союз и взаимопроникновение  внутренней и внешней политики. Россия и АТР. 2005.- №4.-с.87-95

5. Dinan, Desmond. Ever Closer Union: an Introduction to European Integration. London: Palgrave Macmillan.-p.119

6. Dinan, Desmond. Origins and Evolution of the European Union.  - New York: Oxford University Press. -p.73

7. Mette Eilstrup Sangiovanni. Debates on European Integration: A Reader.- London: Palgrave Macmillan. -p.181

8. Bomberg, Elizabeth/Stubb, Alexander. The European Union: How does it work? - New York: Oxford University Press.-p.287

9. Andrew Jordan and Adrian Scout. The Coordination of the European Union. – New York: Oxford University Press.-p.155