Автор: Пользователь скрыл имя, 21 Февраля 2012 в 10:30, курсовая работа
Задачами данной работы являются рассмотрение системы и структуры федеральных органов государственной власти Российской федерации, а так же деятельности Правительства Российской Федерации, актов, издаваемых в Правительстве Российской Федерации.
Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Никто, кроме Президента, не вправе выдвигать кандидатуру Председателя Правительства или вносить в Думу альтернативную кандидатуру. Дума может дать согласие на назначение либо отказать в согласии, но она не может обсуждать ни одну кандидатуру, кроме внесенной Президентом РФ. Тем самым достигаются две важные цели: представительный орган участвует в назначении главы Правительства, но не является решающим источником предоставления ему власти, что неизбежно породило бы зависимость и контроль. Может ли Президент РФ взять на себя функцию Председателя Правительства РФ? Известно, что такой случай имел место в 1992 г., когда в условиях нарастающего противостояния между законодательной и исполнительной властью Президент Б. Н. Ельцин некоторое время выполнял обязанности главы Правительства. Однако Конституция РФ 1993 г. этой возможности не предусматривает, а, скорее всего, ее исключает. Только в связи с исключительными условиями какого-либо острейшего политического кризиса можно было бы представить себе, что Государственная Дума даст согласие на назначение Президента РФ главой Правительства РФ, но это было бы явно в обход Конституции РФ.
Правомерно поставить и другой вопрос: может ли Президент РФ предложить Государственной Думе в качестве кандидатуры на пост главы Правительства РФ ее депутата? Конституция РФ не исключает такой возможности, но ясно, что при согласии Думы на назначение данного депутата он должен в силу принципа разделения властей немедленно сложить с себя депутатские полномочия. Таким образом, можно утверждать, что юридически Президент РФ совершенно свободен в подборе кандидатуры Председателя Правительства РФ, хотя он, разумеется, связан определенными политическими обстоятельствами. Конституция РФ обязывает Президента РФ соблюсти определенные сроки для внесения кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ. Это сделано явно с целью, чтобы ни при каких условиях в течение долгого времени страна не оставалась без Правительства или имела только исполняющего обязанности Председателя Правительства. Предусмотрены три основных случая с установлением соответствующих сроков внесения кандидатуры в Государственную Думу:
1) не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента (напомним, что избранный Президент вступает в должность на тридцатый день со дня официального объявления Центризбиркомом о результатах выборов);
2) не позднее двухнедельного срока после отставки Правительства;
3) в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.
Однако Государственная Дума тоже связана определенными сроками. Согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 111) она рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре [1]. Регламент Государственной Думы устанавливает определенный порядок рассмотрения этого вопроса (выступление кандидата с программной речью, вопросы к нему и др.). При этом Дума не вправе требовать от кандидата оглашения намеченного им состава Правительства РФ, поскольку предлагать Президенту РФ кандидатуры членов Правительства РФ может только назначенный Президентом РФ (после, естественно, получения согласия Думы) глава Правительства РФ.
По поводу назначения главы Правительства между Президентом РФ и Государственной Думой могут возникать разногласия. Их преодоление регламентируется Конституцией РФ в весьма жестких формах. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Конституция РФ не указывает, должен ли Президент РФ после отклонения первой кандидатуры вносить во второй раз другую кандидатуру, и в третий раз — третью кандидатуру (т. е. каждый раз новых лиц) или он вправе трижды предлагать одно и то же лицо. Последний подход поддержал в своем толковании ст. 111 Конституции РФ Конституционный Суд РФ в постановлении от 11 декабря 1998 г. Это право Президента должно реализовываться с учетом конституционных требований о согласованном функционировании и взаимодействии участников этого процесса, в том числе на основе предусмотренных Конституцией или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике.
Естественно, что в обычных условиях роспуск Государственной Думы и назначение новых выборов не очень желательны для ее депутатов, и это обстоятельство используется Президентом как средство давления на них при решении вопроса о согласии. Но можно представить себе и иные (и весьма вероятные) условия — когда новые выборы будут политически невыгодны Президенту РФ, что заставит его искать более компромиссного кандидата на пост Председателя Правительства РФ. Так что соотношение политического риска выглядит здесь в достаточной мере сбалансированно. Но если Дума все же проявляет несговорчивость и отклоняет все кандидатуры, предлагаемые Президентом РФ, то он вынуждается назначить Председателя Правительства РФ без ее согласия по единственному соображению: не оставить страну без Правительства. После назначения Председателя формирование Правительства РФ осуществляется весьма простым способом: Председатель Правительства РФ предлагает Президенту РФ кандидатуры на конкретные должности в Правительстве, а Президент их рассматривает, отбирает и назначает. Поскольку этот процесс не является публичным, то можно только догадываться о содержании конфиденциальных бесед между двумя руководителями страны и степени их взаимной уступчивости при обсуждении конкретных кандидатур. Многое зависит от политического веса каждого участника этого процесса, который может меняться в зависимости от условий.
Политическая система и форма правления в Российской Федерации не лимитируют партийный характер Правительства РФ.
Естественно предположить, что Президент РФ будет всегда предлагать в премьеры своего политического соратника (сам Президент РФ пока еще никогда не возглавлял какую-либо политическую партию), а премьер, в свою очередь, будет стремиться к политической однородности возглавляемого им Правительства. В то же время Правительство может не носить ярко выраженной партийной окраски; у Президента РФ и Председателя Правительства РФ также нет юридической обязанности создавать его на коалиционной основе. К этому могут побудить только определенные политические соображения. Пока же руководители исполнительной власти подчеркивают стремление иметь в составе Правительства РФ лиц исключительно по профессиональным данным, независимо от политических взглядов (несколько министров в разные годы были назначены из депутатов оппозиции в Государственной Думе). Президентская форма правления с неподотчетностью правительства перед парламентом позволяет формировать исполнительную власть на такой основе, хотя трудно представить себе стабильным правительство без какого-то минимума политической однородности его членов.
Членам Правительства не запрещено входить в политические партии, но они не могут занимать никакой другой должности в государственных органах и органах местного самоуправления, общественных объединениях, не имеют права на предпринимательскую деятельность, а также любую иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной и иной творческой. Для членов Правительства Российской Федерации установлены ограничения на занятие оплачиваемой деятельностью, финансируемой за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства. Им запрещено также состоять в органах управления, попечительских и наблюдательных советах иностранных некоммерческих неправительственных организаций, а также их структурных подразделений, действующих на территории Российской Федерации, если иное не предусмотрено законодательством РФ, международными договорами или взаимными договоренностями федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями. Члены Правительства не могут иметь ≪двойное гражданство≫, они обязаны ежегодно представлять сведения о доходах и имуществе, несут ряд других обязанностей, установленных Федеральным конституционным законом.
Срок полномочий и отставка. Конституция РФ не устанавливает срок полномочий Правительства РФ. Но оно обязательно формируется в связи с избранием или переизбранием Президента РФ и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Основная формула, следовательно, такова: новый Президент — новое Правительство, что косвенно устанавливает максимальный срок полномочий состава Правительства в четыре года.
Но при этом встает важный вопрос о легитимности согласия Думы на назначение Председателя Правительства при изменении ее состава. Ведь в середине срока легислатуры Президента РФ могут пройти парламентские выборы, которые сменят состав Государственной Думы. Вернее даже сказать, что такие выборы всегда будут происходить в период президентской легислатуры, поскольку даже очередные парламентские выборы обычно не синхронизированы с датой выборов Президента РФ, тем более это не происходит, если парламентские выборы внеочередные. Однако в полном соответствии с логикой президентской формы правления Конституция РФ не требует нового согласия Думы на назначение Председателя и переназначения членов действующего Правительства РФ. Решающее значение, следовательно, имеет срок легислатуры Президента РФ, а не срок легислатуры Государственной Думы. Конституция РФ, как уже отмечалось, предусматривает возможность досрочного прекращения Президентом исполнения своих обязанностей. Имеется в виду отставка, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешение от должности (ч. 2 ст. 92). Во всех этих случаях Председатель Правительства РФ принимает на себя обязанности Президента, а Правительство, естественно, продолжает действовать. Исполняющий обязанности Президента ограничен в своих правах (не может распускать Государственную Думу, назначать референдум и вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ). Не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения Президентом РФ своих полномочий должны состояться выборы Президента РФ. Надо полагать, что эти положения распространяются и на случай кончины Президента РФ.
Положение Конституции РФ (ст. 116) о том, что Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ, не означает, что это происходит в день объявления о результатах президентских выборов или что оно немедленно прекращает свою деятельность. Президент вправе принять отставку Правительства только тогда, когда он уже вступил в должность, при этом ему ничего не остается делать, как поручить Правительству и его Председателю продолжать действовать до сформирования нового Правительства.
В мировой конституционно-правовой практике известны понятия коллективной ответственности правительства и индивидуальной ответственности каждого члена правительства. В первом случае правительство, допустившее в своей деятельности крупный провал какого-либо принципиального вопроса, уходит в отставку в полном составе. Наряду с такой коллективной ответственностью каждый министр индивидуально отвечает за положение дел в своем ведомстве и в случае «прокола» должен уйти в отставку. Как правило, при уходе в отставку премьер-министра вместе с ним покидают правительство и другие его члены.
В Конституции РФ этих понятий нет, но Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» [2] установлено, что Правительство РФ является коллегиальным органом. Следовательно, все решения Правительства принимаются коллегиально, из чего вытекает вывод о существовании коллективной ответственности Правительства за свой политический курс. Но эту ответственность оно несет только перед Президентом РФ, который вправе, хотя и только по предложению Председателя Правительства, освободить от должности любого члена Правительства, а также освободить и самого Председателя по своему усмотрению, оставив на своих постах всех остальных. Поэтому положение Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», согласно которому отставка Председателя Правительства автоматически влечет за собой отставку Правительства в полном составе, вносит своеобразную поправку в конституционные взаимоотношения Президента и Правительства. Оно кажется более логичным для парламентской формы правления, но трудно воспринимаемо для президентской формы. Каждый член Правительства несет индивидуальную ответственность за свою деятельность и положение дел в ведомстве, что дает основание Президенту РФ своей властью освобождать министров, если у них имеются серьезные недостатки в работе, что он довольно часто и делал. Отставка отдельного министра не может в решающей степени повлиять на деятельность всего Правительства РФ, хотя и в состоянии причинить ему политические неприятности.
Закрепляя право Государственной Думы давать согласие (или отказывать в нем) на назначение Председателя Правительства РФ, Конституция РФ в то же время не предусматривает такого права в отношении освобождения от должности главы Правительства. Из этого умолчания вытекает безусловное право Президента РФ освобождать Председателя Правительства, не обращаясь за согласием на это в Государственную Думу, но немедленно уведомляя об этом палаты. Логическое объяснение такого положения следует искать в том, что Президент РФ несет ответственность перед народом за деятельность исполнительной власти и потому должен иметь возможность оперативно принять решение об освобождении от должности такого руководителя Правительства, действия которого не соответствуют политическому курсу Президента РФ. Роль Государственной Думы в назначении премьера этим не ущемляется, поскольку новая кандидатура Председателя вскорости неминуемо будет представлена для получения ее согласия. Если же представить себе, что Председателя Правительства нельзя освободить без согласия Государственной Думы, то в таком случае он получил бы серьезную страховку для действий вразрез с Президентом. Вопросы отставки Правительства РФ регулируются ст. 117 Конституции РФ. Правительство может по собственному решению, принимаемому коллегиально, подать в отставку. Согласия Государственной Думы для отставки, естественно, не требуется (по прежнему закону «О Совете Министров — Правительстве Российской Федерации» оно предусматривалось). Президент РФ единолично решает, принять или отклонить просьбу Правительства. Если он принимает отставку или может уговорить Правительство взять просьбу обратно, то дальнейшие действия Президента и Правительства понятны. Но что должно последовать, если Президент не примет отставку, а Правительство на этом настаивает? Конституционного ответа на этот вопрос нет, здесь возможно только политическое урегулирование, но Правительство должно продолжать свою деятельность в силу ранее принятых на себя обязанностей.