Исполнительная власть: механизм, соотношение с государственным управлением

В этом смысле интерес представляет, например, раздел III Лесного кодекса Российской Федерации — «Государственное управление в области использования, охраны, защиты лесов», в главе 8 которой говорится об «органах исполнительной власти, осуществляющих государственное управление» в регулируемой кодексом области.*

___________________________

* См.: Собрание законодательства  Российской Федерации. 1997. № 5. Ст. 610.

Следует, однако, иметь в  виду, что понятие «государственное управление» — более широкое по сравнению с исполнительной властью. Последняя в известном смысле производна от государственного управления. Она призвана определить объем и характер государственно-властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности. С другой стороны, государственное управление — это и есть тот вид деятельности, который направлен на практическую реализацию исполнительной власти. Исполнительная власть по существу составляет содержание деятельности по государственному управлению, выражая прежде всего ее функциональную (исполнительную) направленность.

Соответственно все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления. Однако далеко не все такого рода звенья могут быть субъектами исполнительной власти в ее конституционном смысле. В противном случае придется признать в качестве таковых, например, администрацию государственного предприятия, или учреждения, либо концерна и т.п., таких звеньев системы государственного управления, которые находятся за пределами действия принципа разделения властей.

Можно также выделить систему (аппарат) исполнительной власти, которую составляет совокупность государственных органов, обозначаемых в качестве ее субъектов, а такжеорганизационный механизм ее реализации. В последнем случае имеется в виду следующее. Постоянно действующим организационным фактором системы исполнительной власти являются находящиеся на различном иерархическом уровне исполнительные органы общей компетенции (например, Правительство Российской Федерации, администрация области и т.п.). Остальные звенья такой системы весьма непостоянны, видоизменяемы (например, министерства, государственные комитеты и пр.). Они могут в ряде случаев вообще не существовать (например, возникновение на базе бывших министерств государственных концернов, не являющихся государственными органами), хотя из механизма государственного управления они не «изымаются». В таком же аспекте можно квалифицировать роль, например, различного рода структурных подразделений исполнительных органов, их территориальных звеньев, а также должностных лиц.

Тем не менее, весь аппарат  исполнительной власти нельзя cводить только к органам (федеральным, республиканским, региональным и т.п.) общей компетенции. Этот аппарат многообразен и включает в свой состав также отраслевые, межотраслевые, надзорные, территориальные и иные звенья государственно-управленческого механизма. Но одновременно все эти звенья в совокупности составляют систему субъектов государственного управления.

Изложенные позиции нуждаются  в определенных уточнениях, суть которых  состоит в следующем.

Государственное управление — синоним государственно-управленческой деятельности в широком смысле и форма практической реализации исполнительной власти в ее собственном смысле.

Сфера государственного управления — понятие, границы которого в современных условиях определяются не только практической деятельностью по реализации исполнительной власти, т.е. собственно работой субъектов этой ветви государственной власти, но и всеми иными проявлениями государственно-управленческой деятельности (например, деятельность управленческих по своему характеру звеньев, не являющихся непосредственными субъектами исполнительной власти).

Государственно-управленческая деятельность — это функционирование субъектов исполнительной власти и иных звеньев государственного управления по реализации их задач и функций.

Органы государственного управления — субъекты исполнительной власти и иные звенья, осуществляющие в том или ином объеме государственно-управленческую деятельность.

Исполнительные  органы — собирательный термин, который может быть использован для обозначения всех субъектов государственно-управленческой деятельности, включая субъекты исполнительной власти, а также органы управления, действующие за пределами практической реализации исполнительной власти (например, исполнительные органы системы местного самоуправления, органы управления жизнью предприятий, учреждений, общественных объединений, коммерческих структур). При этом налицо тождественность понятий «субъект исполнительной власти» и «орган исполнительной власти».

Данные уточнения сделаны  в связи с тем, что единая терминология, определяемая переходом к системе разделения властей, еще окончательно не сложилась.

Так, действующее законодательство Российской Федерации, наряду с широким использованием термина «органы исполнительной власти», нередко содержит упоминания об «исполнительных органах»*, о «государственных органах управления»** и т.п.

____________________

*  См. например: Федеральный закон «О прокуратуре Российской федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4472.

**  См. например: Водный кодекс Российской Федерации // "Там же. № 47, ст. 4471. 

А Федеральный закон «О конституционном суде Российской Федерации» говорит об «исполнительных органах государственной власти»*. Наконец, конституции республик, входящих в состав Российской Федерации, нередко характеризуют правительства как «исполнительно-распорядительные органы государственной власти» (например, ст. 116 Конституции Республики Татарстан).

__________________

*См. там же. 1994. № 13. Ст. 1447. 

В Указе Президента Российской Федерации от 17 марта 1997 г. «О совершенствовании  структуры федеральных органов  исполнительной власти», как представляется, предложен итоговый вариант характеристики субъектов исполнительной власти: «органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление».*

____________________

*Собрание законодательства  Российской Федерации, 1997, №12, ст. 1419.             

Таким образом, суть проблемы исполнительной власти и ее соотношения с государственным управлением не должна сводиться к подмене одних терминов другими. Государственно-управленческая деятельность всегда была необходимой, и сохраняется в качестве таковой в наши дни. Главное заключается в обязательных изменениях форм и методов этой деятельности, диктуемых условиями общественного развития в переходный период.

Известно, что в дореформенный  период государство являлось собственником почти 95 процентов всех средств производства, различных объектов непроизводственного назначения и управляло ими непосредственно. В подобных условиях существенно расширялась масштабность государственно-управленческой деятельности. Сложилось строго централизованная система, олицетворяющая всесильность управленческого аппарата.

Сейчас происходят процессы, свидетельствующие об известном  уменьшении удельного веса государственного управления некоторыми областями жизни, прежде всего экономикой. Это не умаляет роли  исполнительной власти и государственно-управленческой деятельности в целом. Наоборот все настойчивей звучит тезис о необходимостисильной исполнительной власти, способной обеспечить должный уровень управляемости общественных отношений во всем их многообразии. Тем не менее, экономическая реформация, ориентировка на развитие рыночных отношений соответственно влияют на изменение самих форм регуляции общественных связей. Однако служебная роль государства как основного субъекта управления сохраняется и в условиях разгосударствления, приватизации, акционирования, становления институтов частной собственности, развития местного самоуправления. Указанные общественные явления не проявляются сами по себе, стихийно. Они требуют не только государственной поддержки защиты, но и регуляции.

Исполнительная власть в  ее государственно-управленческом понимании  в известной мере «отказывается» от функций непосредственного управления, столь характерного для условий безраздельного господства государственной собственности, т.е. почти полного обобществления всех сфер жизни. На этой основе проявляется тенденция становления системы государственного регулирования. Если государственное управление всегда исходило из необходимости постоянного и непосредственного (прямого) вмешательства аппарата управления в жизнь объектов, то сейчас главные ориентиры управляющего воздействия связываются с самостоятельностью тех или иных структур, с их известным обособлением. Об этом, в частности, свидетельствует, проводимый курс на реальное обеспечение их оперативной хозяйственной самостоятельности на региональном и местном уровнях, на концентрацию внимания федеральных центров исполнительной власти на выработке экономической политики и установлении организационно-правовых основ зарождающегося рынка, на стимулирование предпринимательства и т.п. Все это потребовало решительного пересмотра тех начал, которые отождествлялись с так называемой «административно-командной системой».      

Однако между государственным  управлением и государственным  регулированием нет принципиальных различий по целевому назначению. Мало того, по своей сутирегулирование — непременный элемент государственно-управленческой деятельности, одна из ее функций. В самом обыденном смысле регулирование выражается в подчинении определенному порядку, в упорядочении тех или иных действий. Налицо полное совпадение признаков регулирования и управления. Фактически речь может идти о различном (большем или меньшем) удельном весе участия государства в экономических и иных процессах: либо оно непосредственно управляет объектами, либо выступает в роли регулятора наиболее важных в общественном смысле управленческих связей. Тем не менее все это в значительной степени условно, ибо управляя, государство регулирует, а регулируя — управляет. С определенной долей условности можно утверждать, что государственное управление традиционно связывается с наличием у его субъектов подчиненных объектов, агосударственное регулирование — с воздействием преимущественно на организационно неподчиненные объекты. Но и в том, и в другом случае налицо наиболее обобщенные варианты практической реализации исполнительной власти.

По существу государственное  управление — понятие более широкое  по сравнению с государственным  регулированием. С другой стороны, государственное  регулирование в значительной мере связано с использованием косвенных  средств управляющего воздействия, т.е. налоговых, льготных и т.п., обобщенно  характеризуемых в качестве экономическихметодов управления.

В настоящее время центральное  место в государственно-управленческой деятельности занимает:

а) разработка и реализация политики, выражающейся в государственных программах общефедерального и регионального масштабов (например, приватизации, демонополизации, инвестиционная, жилищная, энергетическая и т.п.);

б) установление и эффективное  проведение в жизнь правовых и  организационных основ хозяйственной  жизни (например, государственное стимулирование предпринимательства, обеспечение равноправия всех форм собственности, защита прав собственника, охрана прав потребителей, пресечение монополизма и недобросовестной конкуренции и т.п.);

в) управление предприятиями  и учреждениями государственного сектора;

г) регулирование функционирования различных объектов негосударственного сектора;

д) координация функционирования национализированного и денационализированного секторов хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства;

е) обеспечение реализации прав (включая их охрану) и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного управления;

ж) осуществление государственного контроля и надзора за работой управляемой и регулируемой сфер.

По существу это — основные функции исполнительной власти, т.е. ведущие направления государственно-управленческой деятельности. В них находит свое прямое выражениеприоритет публичных интересов в сфере государственного управления.

Более определенные выводы о государственно-управленческой деятельности сделать пока невозможно по многим причинам. В частности пока еще не сформирована общефедеральная правовая основа организации и функционирования системы реализации исполнительной власти, постоянно происходят волевые реформации ее организационно-правовых форм. До сих пор не решен фундаментальный вопрос о принципах исполнительной власти. Видимо, речь может идти о принципах разделения властей, федерализма, законности, демократизма, обеспечения прав и свобод граждан, гласности, сочетания единоначалия и коллегиальности, функционально-отраслевой специализации. Однако это лишь предположение, хотя и весомое. Главное же состоит в том, что отсутствие должной продуманности и взвешенности при критическом анализе старой системы управления привело к тому, что вместе с ее негативными элементами фактически были почти полностью устранены и те, без которых никакая система управления, как бы ее ни называли, не в состоянии выполнить свою социальную миссию. Вместо чрезмерной управляемости (бюрократический централизм) злобой дня стала почти полная неуправляемость. Позитивные качества, объективно присущие государственному управлению в любом его варианте и, соответственно, процессу реализации исполнительной власти, все в большей степени стали утрачиваться.