План
- Республика Казахстан
- Формирование целей государственного управления
- Стратегический уровень государственного управления
- Юридическое и иное ресурсное обеспечение целей государственного управления
- Функциональная структура государственного управления и ее юридическое оформление
- Вывод
Организация государственного
управления
Государственный строй: Казахстан
- унитарное светское государство. Форма
правления: Президентская республика.
Глава государства - Президент. Законодательную
власть осуществляет Парламент, состоящий
из двух палат - Сената (39 депутатов) и Мажилиса
(77 депутатов).
Президент Республики Казахстан Назарбаев
Нурсултан Абишевич
Государственное устройство
Казахстана
Органы государственного управления.
Согласно Конституции Казахстан является
унитарным государством с президентской
формой правления, имеющее три независимые
ветви власти: исполнительную, законодательную
и судебную. Президент Республики Казахстан
является главой государства, его высшим
должностным лицом, определяющим основные
направления внутренней и внешней политики
государства и представляющим Казахстан
внутри страны и в международных отношениях.
Президент Республики - символ и гарант
единства народа и государственной власти,
незыблемости Конституции, прав и свобод
человека и гражданина. Президент Республики
обеспечивает согласованное функционирование
всех ветвей государственной власти и
ответственность органов власти перед
народом. Президент избирается на пять
лет из граждан не моложе 40 лет, проживающих
в республике не менее 10 лет и свободно
говорящих на государственном (т.е. казахском)
языке.
Исполнительную власть осуществляет Правительство
Республики Казахстан.
Правительство возглавляет систему исполнительных
органов и осуществляет руководство их
деятельностью. Правительство является
коллегиальным органом и во всей своей
деятельности ответственно перед Президентом
Республики, а в случаях, предусмотренных
Конституцией, - перед Мажилисом Парламента
и Парламентом. Члены Правительства подотчетны
палатам Парламента в случае, предусмотренном
подпунктом 6 статьи 57 Конституции.
Правительство образуется Президентом
Республики Казахстан в порядке, предусмотренном
Конституцией.
Законодательную власть осуществляет
двухпалатный парламент.
Парламент Республики Казахстан является
высшим представительным органом Республики,
осуществляющим законодательные функции.
Парламент состоит из двух палат: Сената
и Мажилиса, действующих на постоянной
основе.
Сенат образуют депутаты, представляющие
в порядке, установленном конституционным
законом, по два человека от каждой области,
города республиканского значения и столицы
Республики Казахстан. Пятнадцать депутатов
Сената назначаются Президентом Республики
с учетом необходимости обеспечения представительства
в Сенате национально-культурных и иных
значимых интересов общества.
Мажилис состоит из ста семи депутатов,
избираемых в порядке, установленном конституционным
законом. Депутат Парламента не может
быть одновременно членом обеих палат.
Срок полномочий депутатов Сената - шесть
лет, срок полномочий депутатов Мажилиса
- пять лет.
Законодательная власть фактически контролируется
президентом. Правительство подотчетно
президенту, но не парламенту.
Судебную власть осуществляет Конституционный
суд и система местных судов.
Правосудие в Республике Казахстан осуществляется
только судом. Судебная власть осуществляется
посредством гражданского, уголовного
и иных установленных законом форм судопроизводства.
В случаях, предусмотренных законом, уголовное
судопроизводство осуществляется с участием
присяжных заседателей. Судами Республики
являются Верховный суд Республики, местные
и другие суды Республики, учреждаемые
законом. Судебная система Республики
устанавливается Конституцией Республики
и конституционным законом. Учреждение
специальных и чрезвычайных судов под
каким-либо названием не допускается.
Судебная власть осуществляется от имени
Республики Казахстан и имеет своим назначением
защиту прав, свобод и законных интересов
граждан и организаций, обеспечение исполнения
Конституции, законов, иных нормативных
правовых актов, международных договоров
Республики. Судебная власть распространяется
на все дела и споры, возникающие на основе
Конституции, законов, иных нормативных
правовых актов, международных договоров
Республики. Решения, приговоры и иные
постановления судов имеют обязательную
силу на всей территории Республики.
Местные органы власти. В административном
отношении Казахстан разделен на 14 областей,
столичный город Астану и города Алма-Ата
и Ленинск (центр управления космодромом
Байконур), имеющие статус области (до
1997 в стране существовало 19 областей, 5
из которых впоследствии были упразднены).
Депутаты местных советов избираются
прямым голосованием из граждан старше
20 лет, не являющихся членами Мажилиса.
В то же время акимы (губернаторы) областей
назначаются президентом и ответственны
только перед ним. В октябре 1998 указ президента
Назарбаева определил, что в течение 7
лет будет осуществлен переход к прямым
выборам всех руководителей местных органов
власти.
Политические партии. Конституция
1995 разрешает деятельность политических
партий после того, как они официально
зарегистрированы; ни одна партия не может
навязывать свою идеологию государству.
Запрещается создание религиозных партий.
Хотя в стране действует более 100 объединений
и движений, которые можно считать политическими
партиями, лишь несколько из них зарегистрированы.
Три партии были созданы по инициативе
президента Назарбаева. К ним относится
Социалистическая партия, являющаяся
преемницей распущенной Коммунистической
партии Казахстана. В 1991 был зарегистрирован
Народный конгресс. В октябре 1992 была создана
Партия национального единства, считающаяся
в настоящее время партией президента.
У партии уже сменилось несколько лидеров.
В 1994 была разрешена регистрация Коммунистической
партии, запрещенной после путча в августе
1991. Существуют также Крестьянский союз,
Национально-демократическая партия «Желтоксан»,
а также объединения «Азамат» и «Азат»,
в которые входят по несколько мелких
партий и оппозиционных деятелей. Интересы
русского меньшинства выражают движения
«Лад» и «Единство». Интересы казахских
националистов выражает движение «Алаш».
Организация государственного
управления это деятельность по определению
нормами права совокупности субъектов
государственного управления (органов
исполнительной власти), их компетенции
и характера функциональных связей между
ними.
ФОРМИРОВАНИЕ ЦЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ
Традиционно описание организации государственного
управления ограничивается представлением
структуры его субъекта, т.е. системы государственных
органов, а то и отдельных из них, например
органов исполнительной власти, и исчерпывается
характеристикой их правовых статусов.
В жизни людей все начинается с выдвижения
каких-то целей, которые исходят из их
потребностей и интересов и обычно направляются
на их удовлетворение. И практически вся,
и всегда энергия людей уходит на реализацию
целей. Но данная проблема в теоретических
работах по государственному управлению
почти не ставится, вроде того, что в ней
и так все ясно и не заслуживает внимания.
Не исследуется и не раскрывается механизм
целеполагания, вне анализа и оценки которого
вообще нельзя ничего понять в управлении,
и не только государственном.
Долгие годы в нашей стране не обсуждалась
проблема того, какое общество хочет народ,
в чем реальные интересы последнего и
как добиться их практической реализации.
Цели перед обществом и государством обычно
постулировали верховные правители в
виде императоров, вождей и лидеров со
своим окружением. Народ на государственном
уровне по существу никогда не выступал
субъектом формирования целей государственного
управления; обычно ему отводилась роль
средства реализации таких субъективистских
целей, причем в условиях, когда о цене
средств особо не беспокоились. Подумать
только: за XX век истощены природные и
человеческие ресурсы богатейшей страны,
а ни одна жизненная проблема (продовольствие,
жилье, транспорт и т.д.) так и не решена!
Можно сказать, что цель в управлении представляет собой идеальный
образ (логическую модель) желаемого состояния
субъекта или объекта управления, сформулированный
на основе познания и учета их объективных
закономерностей и организационных форм,
потребностей и интересов. Цели в управлении,
которые предполагают практические действия
многих людей, менее всего связаны с прожектерством,
фантазированием, волюнтаризмом, безграмотностью
и иными «теориями» спящего ума.
Во-первых, общественные источники возникновения
и фиксирования целей государственного
управления. Надо сразу же сказать, что
в отличие от сложившихся стереотипов,
по которым «сверху», мол, виднее, объективно
цели государственного управления рождаются
и должны рождаться «внизу» — идти от
потребностей и интересов людей, объединенных
в государство. Пора в конце концов осознать,
что смысл и цели нормального государства
состоят в том и только в том, чтобы благоприятствовать
материальному и духовному развитию своего
народа. Нет избранных народов, и ни на
один народ Господь не возложил какие-либо
мессианские функции. Если кто и пытался
их присваивать, то делал это по собственной
инициативе и в своих корыстных интересах.
Тем самым именно внутреннее состояние
общества и волнующие его проблемы являются
подлинным и актуальным источником формирования
целей государственного управления.
Это требует большой умственной работы.
Необходимо изучение объективных условий,
которые складываются вокруг общества
и внутри его, реальное определение возможностей
и силы субъективного фактора, конкретное
знание потребностей и интересов конкретных
управляемых объектов в управляющих воздействиях,
Достоверная оценка потенциала государственного
управления и свершение иных действий,
способных привести в совокупности и в
итоге к объективной практической целенаправленности
государственного управления. Не случайно
в предыдущем разделе освещению данных
вопросов отведено столь много места.
Целеполагание в государственном управлении
должно рано или поздно стать объективизированным.
Во-вторых, субъективная сторона целеполагания
и вызываемые ею относительность и открытость
сформулированных целей государственного
управления. Существуют реальные трудности
в обосновании целей, которые никогда
нельзя игнорировать. Ведь любое будущее
всегда неясно, неведомо, вероятностно,
альтернативно, открыто. Предвосхищать
его приходится на базе информации о прошлом.
Все, что свершилось, стало историей, мы
знаем, но что будет, можем только предполагать,
хотя анализ определенных тенденций, закономерностей,
однозначных проявлений создает предпосылки
для известного проникновения в будущее.
В то же время без начертания будущего
нельзя строить даже частную жизнь, не
говоря уже об общественной, к тому же
в рамках государства. Известна формула
французского философа О. Конта: знать,
чтобы предвидеть, предвидеть, чтобы управлять.
Без «заглядывания» в будущее, конечно,
об управлении не может быть и речи.
В-третьих, иерархия целей государственного
управления, которая имеет большой социологический
смысл. Под влиянием марксовой концепции
экономического детерминизма у нас длительное
время в государственном управлении его
первичной, основополагающей целью считалось
экономическое развитие. Но такой подход
приемлем лишь в том смысле и пределах,
что, действительно, экономика создает
ресурсную базу для общества и решения
его проблем. Превращение же экономики
в самоценность ведет часто к разрушению
системы «природа — общество — человек»,
что хорошо видно на примере многих стран,
в том числе и развитых. Думается, что главным
для общества и тем самым для государственного
управления является создание, поддержание
и улучшение условий для свободной, спокойной,
творческой жизнедеятельности людей,
налаживание рациональных взаимоотношений
между личностью, обществом и государством.
Отсюда и иерархия целей государственного
управления, построенная на принципе приоритета
потребностей и интересов развития общества.
По источнику возникновения и содержания,
ниспадающей (от более к менее сложной
и в то же время производной) и логической
последовательности (когда предыдущая
детерминирует последующую) основные
виды целей государственного управления
образуют следующую структуру:
- общественно-политические, охватывающие
комплексное, целостное, сбалансированное
и качественное развитие общества;
- социальные, отражающие влияние общественно-политических
целей на социальную структуру общества,
взаимоотношения ее элементов, состояние
и уровень социальной жизни людей;
- духовные, связанные в одном аспекте
с восприятием духовных (культурных) ценностей,
которыми руководствуется общество, а
в другом — с введением духовного потенциала
общества в реализацию общественно-политических
и социальных целей;
- экономические, характеризующие и утверждающие
систему экономических отношений, обеспечивающих
материальную основу реализации общественно-политических
и иных целей;
- производственные, состоящие в создании
и поддержании активности тех управляемых
объектов, которые соответствуют вышеназванным
целям и способствуют их осуществлению;
- организационные, направленные на решение
организационных проблем в субъекте и
объектах государственного управления
- построение соответствующих функциональных
и организационных структур;
- деятельностно-праксеологические, предполагающие
распределение и регулирование деятельности
по конкретным структурам, служебным и
рабочим местам;
- информационные, ведущие к обеспечению
намеченных целей необходимой, достоверной
и адекватной информацией;
- разъяснительные, требующие отработки
знаний, мотивов и стимулов, способствующих
практическому осуществлению комплекса
целей государственного управления.
Разумеется, данная иерархия целей государственного
управления во многом условна, является
предметом логических размышлений, но
она создает известный ориентир, «шкалу
отсчета» в данном вопросе и позволяет
оценивать управленческую практику с
точки зрения того, что она дает обществу
и какие в нем осуществляет цели.
И, в-четвертых, построение, собственно
говоря, самого «древа» целей государственного
управления. Центральными, определяющими
(«стволом») «древа» целей государственного
управления являются стратегические цели,
связанные с качеством общества, его сохранением
или преобразованием. По своему характеру
эти целиДж.К. Гэйбрейт называет защитными
и положительными. Стратегические цели
развертываются в оперативные, фиксирующие
крупные блоки действий по достижению
первых, а оперативные — в тактические,
определяющие каждодневные и конкретные
действия по достижению первых и вторых
целей. Иногда стратегические цели называют
главными, а цели, позволяющие их достигать,
обеспечивающими. В научной литературе
отмечается градация целей государственного
управления и по другим основаниям: по
объему — общие (для всего государственного
управления) и частные (для отдельных его
подсистем, звеньев, конкретных компонентов),
по результатам — конечные и промежуточные,
по времени — отдаленные, близкие и непосредственные.
Следует сказать и о так называемых побочных
(производных) целях, которые напрямую
не связаны с реализацией стратегических
(главных) целей, но при этом могут возникать
и носить негативный, противоположный
по отношению к ним смысл. Они нежелательны,
и все-таки с ними приходится считаться.
Построение «древа» целей государственного
управления на базе и с учетом их иерархии
предполагает в целом непростую процедуру,
причем применительно как к государственному
управлению в целом, так и к его отдельным
частям. Нужно иметь продуманное определение
стратегических (главных) целей, а затем
произвести «разветвление» этих целей
по всем другим их видам. Важное значение
принадлежит согласованию целей с тем,
чтобы они поддерживали и взаимообусловливали
друг друга. Необходима обоснованная субординация
целей, при которой они как бы «работали»
друг на друга и реализация одной цели
становилась источником для другой. Субординация
целей усиливает механизм Целеполагания
в государственном управлении. И, конечно,
первостепенная проблема заключается
в достижении адекватности Целей государственного
управления потребностям и интересам
общества, тем целям, которые объективно
порождаются управляемыми объектами.
Соблюдение таких требований может действительно
превратить цели государственного управления
в мощную движущую силу функционирования
государства и развития общества.
СТРАТЕГИЧЕСКИЙ
УРОВЕНЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ.
В «древе» целей государственного управления
особое место занимает их стратегический
уровень. Это — наиболее сложное и ответственное
целеполагание, от которого очень многое
зависит в организации и функционировании
системы государственного управления
(как государственных органов, так и управляемых
объектов). Поэтому вопрос о стратегическом
уровне государственного управления заслуживает
выделения и отдельного рассмотрения,
тем более, что и по нему, как и по другим,
существует немало путаницы и весьма своеобразных
толкований, в частности, «преодоления»
социализма за последние десятилетия.
Сначала отреклись от многолетнего опыта
долгосрочного планирования, как от чего-то
прокаженного, причем первыми отказались
те, кто больше всего об этом писал, затем
неожиданно для себя обнаружили, что, оказывается,
на Западе существуют и стратегии, и планирование
и другие уровни и формы управления общественными
процессами, к тому же и в фирмах, и в государствах.
Термин стратегия (от греч. stratos — войско + ago
— веду) в буквальном смысле означает
ориентацию полководцев на победу — решительное
изменение ситуации посредством военных
действий. Стратегия есть наука, искусство
и опыт осуществления крупных, масштабных
операций, преобразований, реформ и иных
действий, призванных качественно изменить
сложившееся положение, состояние общественных
дел, ситуацию в важной отрасли деятельности,
соотношение сил в противоборстве определенных
интересов. Главное в стратегии — направленность
на новое качество, новый уровень, новое
состояние. Отмечу для понимания глубины
и масштабов проблемы характерные черты
стратегического уровня государственного
управления:
- учет многообразия определенных (устойчивых)
и неопределенных (изменчивых, вероятностных)
условий и факторов;
- охват значительного исторического времени
действия — 5, 10, 15 лет и более;
- вовлечение в анализ и оценку многих
и разнообразных преобразуемых (подлежащих
изменению) явлений, отношений и процессов;
- системное и иерархическое построение
«древа» целей, в котором реализация одних
целей обеспечивает осуществление других
(принцип нарастания качества);
- ориентация на комплексность и многообразие
используемых ресурсов, в том числе на
создание новых ресурсов;
- формирование системности (логической
согласованности и последовательности)
управленческих решений и действий;
- установление жесткого контроля (отслеживания,
мониторинга, контролинга) движения по
реализации поставленных целей;
- обеспечение открытого, адаптационного
характера планирования управленческой
деятельности, способствующего осуществлению
стратегии.
В государственном управлении его стратегия,
выражающая основные направления и тенденции
развития общества, должна быть представлена
публично, нормативно закреплена и распределена
по субъектам и объектам ее реализации.
Формами публичного представления и нормативного
закрепления стратегического уровня государственного
управления могут быть:
государственная политика — реализующаяся
сущность государства, посредством которой
она выполняет свою миссию обеспечения
целостности, суверенитета, безопасности,
упорядоченности и развития общества;
- государственные программы — целевые,
ресурсные и управленческие направления
качественного преобразования каких-либо
сфер или областей жизнедеятельности
общества, согласованные и утвержденные
к исполнению в качестве обязательных;
- государственные концепции — принципиальные
взгляды, позиции, ценности государственных
органов либо их руководителей по актуальным
проблемам общественного развития;
- государственные планы — направления
и способы конкретных
решений и действий по достижению намеченных
объективных результатов;
законодательные и иные нормативные правовые
акты, фиксирующие посредством правовых
норм желаемые для общества идеалы, ценности
и цели поведения и деятельности людей,
их коллективов и общностей;
- совокупности управленческих решений
и действий, характеризующие направления
и логику реализации компетенции конкретных
государственных органов или их подсистем.
Общая (комплексная) стратегия в государственном
управлении, которая обычно реализуется
(в разных, конечно, пропорциях) на территории
страны и всем ее населением, распределятся
как правило по различным региональным
уровням:
- географическим, в которых на первый
план выходят геополитические, почвенно-климатические,
коммуникационные возможности определенных
территориальных зон;
- экономическим, в рамках которых уже
сложились или возможны производственные
комплексы и кооперационные взаимосвязи,
научные и экспериментальные заделы, накоплен
опыт определенных видов деятельности;
- городским и сельским поселениям, где
непосредственно располагаются управляемые
объекты, вовлекаемые в процессы стратегического
развития общества.
Механизмом реализации стратегии выступает стратегическое планирование — непрерывный процесс организации
и корректировки целей, функций и форм
управленческой деятельности государственных
органов по пути движения к намеченному
новому качеству решения проблемы, состояния
субъектов и объектов управления.
Практика стратегического мышления, прогнозирования,
программирования, планирования и проектирования
существует давно и распространена практически
во всех государствах, особенно крупных,
развитых, играющих ведущую роль в мировом
сообществе. В ней принято заглядывать
на 25, 20, 15, 10, 5 лет в зависимости от масштабности,
сложности и ресурсозатратности решаемой
проблемы. Стратегии разного уровня во
многих странах закрепляются законодательно
и являются обязательными для деятельности
государственных органов.
ЮРИДИЧЕСКОЕ И ИНОЕ РЕСУРСНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
ЦЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Обоснованность и действенность целей
государственного управления и их «древа»
определяются с другой стороны (обратной
их генезису) связанностью с соответствующими
ресурсами и обеспеченностью ими. В том-то
и состоит, да и возможна практичность
целеполагания в государственном управлении,
что это не благие Пожелания и не свободный
полет субъективистской мысли, а цели
задачи, решаемые на деле. Особое значение
здесь имеют, как и во всем, природные и
человеческие ресурсы, но это столь очевидно,
что не требует доказательств. Таких ресурсов
мало и увеличения их не предвидится, из-за
чего внимание хотелось бы привлечь к
тем, которые не требуют больших затрат,
возобновляемы и развиваемы и находятся
в нашем распоряжении.
Прежде всего — это ресурс права, причем права в широком,
искомом смысле, включающем в себя как
соответствующие мировоззрение, традиции,
образ жизни и поведение людей, так и систему
законов и механизмов их обеспечения.
Очень многие и давно, по меньшей мере
со времен Древнего Рима, знают, что частное
и публичное право выступает самым
испытанным историей и действенным инструментом
упорядочения, организации и поддержания
возможной рациональности и эффективности
общественной жизнедеятельности. Отсюда
идет и современная установка на формирование
правового государства, которая является
господствующей в мировой политике. Значит,
любые цели, которые ставятся в государственном
управлении, должны оцениваться с точки
зрения их соответствия правовым требованиям
(справедливости, правды, гуманизма), закрепляться
законодательно и проводиться в жизнь
с опорой на силу законов и государственных
механизмов осуществления последних.
Тогда можно надеяться, что цели государственного
управления не останутся на бумаге или
в речах лидеров, а будут, хотя бы в пределах
правовых возможностей, практически реализовываться.
Исключительно богатым по потенциалу
ресурсом как формирования, так и осуществления
целеполагания в государственном управлении,
является демократия — определенная система самоорганизации
жизни людей на основе их прав и свобод.
Понятием демократии все еще оперируют
на абстрактном уровне, где многое выглядит
вроде бы убедительным, в то время как
демократия в виде явлений, отношений
и процессов весьма конкретна и заявляет
о своем существовании тогда, когда действительно
проникает в жизнь большинства людей,
становится атрибутом их повседневных
ощущений, мыслей и практических действий.
Суммируя сказанное, следует признать,
что цели государственного управления,
представленные в определенном «древе»,
призваны отвечать следующим требованиям:
а) быть объективно обусловленными и обоснованными,
исходить
из объективных закономерностей и тенденций
общественного раз
вития и технологий деятельности людей,
соответствовать объективной логике функционирования
того или иного явления, процесса, отношения,
учитывать формы и механизмы последних;
б) быть социально мотивированными, т.е.
идти от потребностей,
запросов и интересов людей, отвечать
им и вызывать тем самым понимание, поддержку
целей, стремление воплотить их в жизнь;
в) быть обеспеченными в ресурсном отношении
как с интеллектуальной, так и с материальной
стороны, основываться на реальном, а не
на мнимом, на наличном, а не на предполагаемом
или возможном потенциале, привязываться
к конкретным условиям и факторам общественной
жизнедеятельности;
г) быть системно организованными, включать
в определенной
последовательности цели стратегические,
оперативные и тактические, общие и частные,
главные и обеспечивающие, конечные и
промежуточные, отдаленные, близкие и
непосредственные и т.д.
ПОНЯТИЕ
И ВИДЫ ФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Цели и функции государственного управления
взаимообусловлены. Понимание природы
функций государственного управления
(собирательное понятие) исходит из сущности
государственного управления. Поскольку
управление довольно часто рассматривается
через деятельность, то в научной и учебной
литературе можно встретить трактовку
функций управления как определенных
видов труда, трудовой деятельности, отрасли
работы в сфере управления, элементов
управленческого процесса, стадий управленческого
цикла и т.д. и т.п. Имеет место смешение
явлений, подмена элементов управленческой
деятельности управляющими воздействиями,
вследствие чего деформируется вся система
государственного управления, а само управление
приобретает призрачный, иллюзорный характер.
Практика управления убедительно показывает,
что многие виды, формы, методы, процедуры
и т.п. управленческой деятельности не
выходят за пределы определенного органа
(аппарата) управления, не соприкасаются
ни с другими государственными органами,
ни с управляемыми объектами, а представляют
собой так называемую внутри аппаратную
работу.
Предмет функций управления указывает
на стороны, аспекты, проявления общественной
системы, подлежащие управляющему воздействию
государства (его органов). Для функции
регулирования, к примеру, это конкретные
отношения между людьми, ставшие актуальными
для общества. Содержание функций управления
выражает смысл и характер управляющего
воздействия; у названной выше функции
— это создание или применение необходимых
социальных норм (труда, поведения и т.д.). Способ реализации раскрывает средства (возможности)
сохранения или преобразования управленческих
взаимосвязей, заложенные в данной функции:
в функции регулирования — это способность
к упорядочению искомых отношений между
людьми посредством влияния на их сознание,
поведение и деятельность.
Функции государственного управления
тесно связаны с общественными функциями
государства и отражают способы осуществления
последних. Если общественные функции
государства раскрывают, в чем заключается
его общественная природа и роль, то функции
государственного управления показывают,
как, какими способами, в процессе каких
взаимосвязей с обществом оно их осуществляет.
Функции государственного управления
раскрывают и характеризуют взаимосвязи
государства как целостного субъекта
управления. Каждая из таких функций представляет
собой определенный вид управляющего
воздействия, который как бы пронизывает
иерархию государственных органов и является
общим, типовым для них. Поэтому в структуре
государства функция государственного
управления получает известную дифференциацию,
распределение и рассредоточение в управленческих
функциях различных государственных органов,
их звеньев и подсистем. Выделение специфики
«функций государственного управления»
и «управленческих функций государственных
органов» имеет важное значение и создает
методологические посылки для рассмотрения
многих управленческих проблем. Общее
в функциях государственного управления
и управленческих функциях государственных
органов состоит в том, что, во-первых,
и те, и другие являются управляющими воздействиями
государства и, во-вторых, и те, и другие
имеют одно и то же назначение — оказывать
влияние на сохранение и развитие общественной
системы, обеспечивать выполнение актуальных
государственных предначертаний.
Различие между ними проходит:
а) по субъекту воздействия — функции государственного управления
осуществляются всей организационной
структурой аппарата государственного
управления, управленческие функции государственного
органа — непосредственно данным, конкретным
органом;
б) по объему (пределам) влияния — функции государственного
управления оказывают воздействие на
большие сферы, области, крупные подсистемы,
а часто и на всю общественную систему;
управленческие функции государственных
органов направлены лишь на отдельные
компоненты, звенья, проявления общественной
системы;
в) по средствам реализации — функции государственного управления
обеспечиваются всей силой государства,
управленческие функции государственных
органов — теми полномочиями и организационными
возможностями, которые предоставлены
данному органу;
г) по характеру — функции государственного
управления отражают объективные взаимосвязи
государства и управляемой общественной
системы, управленческие функции для каждого
государственного органа установлены
в его правовом статусе и являются
в этом смысле юридической констатацией
управляющих воздействий данного государственного
органа.
В результате управленческие функции государственных
органов можно определить как юридически
выраженные управляющие воздействия отдельных
государственных органов, либо их должностных
лиц, которые они вправе и обязаны осуществлять
в отношении определенных управляемых
объектов или управляющих компонентов
каких-либо иных структур. Такие функции
воспринимают, естественно, те параметры,
которые присущи функциям государственного
управления, т.е. они также различаются
по предмету (направленности воздействия),
содержанию (организационно-регулирующим
способностям), способу реализации (совокупности
средств воздействия). Но к этим параметрам
добавляется еще один — объем управленческой
функции государственного органа, определяющий
меру ее участия в осуществлении целостной
функции государственного управления.
Объем управленческой функции обусловлен
местом государственного органа в структуре
управляющей системы и очерчивает пределы
и роль этого органа в управлении общественными
процессами.
Функции государственного управления
и управленческие функции государственных
органов (далее, в целях экономии слов
— просто функции управления) в силу специфики
их параметров подразделяются на виды.
Внутренние функции управления олицетворяют управление
внутри государственной управляющей системы.
Их существование обусловлено многоуровневым
и разно компонентным построением государства
как субъекта управления, актуальностью
упорядочения и активизации действий
его подсистем и звеньев. Целевая ориентация
таких функций управления состоит в том,
чтобы придавать динамичность и законность
управления каждому государственному
органу, а в нем — его должностному лицу,
совершенствовать и развивать его, переводить
в состояние, соответствующее общественным
потребностям в государственном управлении.
У разных государственных органов осуществление
внутренних функций управления занимает
различный объем. Органы центральных,
федеральных уровней уделяют, вполне обоснованно,
большое внимание управлению нижестоящими
органами и вообще совершенствованию
организационной структуры и функциональных
параметров государственного управления.
Низовые органы, в том числе и местного
самоуправления, заняты в основном непосредственным
воздействием на социальные компоненты
общественной системы, управлением соответствующими
объектами.
Внешние функции управления выражают непосредственно
процесс воздействия государственных
органов на общественные процессы (управляемые
объекты). В них — основной смысл и содержание
государственного управления, его общественное
предназначение. Система внешних функций
управления государственных органов определяется,
с одной стороны, вертикальным и горизонтальным
построением организационной структуры
государства, а с другой — особенностями
целей и содержания деятельности разных
управляемых объектов.
Разграничение внутренних и внешних функций
управления имеет важный аналитический
и практический смысл. Ведь не секрет,
что в управлении бывают случаи, когда
проведение различных мероприятий по
организации управляющей системы, подготовке
и доведению управленческих решений, проверке
вышестоящими нижестоящих органов и должностных
лиц и информированию вторыми первых,
кадровым перемещениям и т.п. автоматически
выдается за средство усиления управляющих
воздействий на общественную систему,
управляемые объекты, тогда как на самом
деле этого-то и не происходит. И в основном
по той причине, что все подобные мероприятия
«замкнулись» в самой управляющей системе,
«прокрутились» в ней и не вышли, не коснулись
вплотную деятельности людей (с соответствующими
ресурсами) по воспроизводству материальных,
социальных и духовных ценностей. Вместе
с тем нельзя недооценивать роль внутренних
функций управления. Разлад и противоречия
в управляющей системе, отсутствие субординации
и координации в управляющих воздействиях
государственных органов, слабость исполнительской
дисциплины, не говоря уже об игнорировании
решений вышестоящих органов, другие аналогичные
проявления ставят вообще под сомнение
способность управляющей системы что-то
делать в обществе и как-то влиять на его
процессы. Необходимо ответственное отношение
и к тем, и к другим функциям управления
и согласование их пропорций.
По критерию содержания, характера
и объема воздействия функции управления делятся
на общие и специфические. Общими являются
такие функции управления (внутренние
и внешние), которые отражают сущностные
моменты государственного управления,
его основные объективно необходимые
взаимосвязи. Эти функции управления имеют
место практически в любом управленческом
взаимодействии государственных органов
между собой и с управляемыми объектами,
характерны для функционирования всех
компонентов субъекта государственного
управления.
Среди общих в научной литературе называют
разные функции: P.M. Фалмер пишет о планировании,
организации, выполнении, контроле; К.
Киллен выделяет планирование, организацию,
руководство, мотивацию, контроль; Г. Кунц,
С. О 'Доннел — планирование, организацию,
комплектование штатов, руководство и
лидерство. Характерно, что почти в любой
научной работе по управлению рассмотрение
функций управления начинается с функций
планирования — настолько она признается
актуальной и необходимой. Думается, что
по характеру и последовательности действий
к общим функциям управления целесообразно
относить следующие: организация, планирование,
регулирование, кадровое обеспечение,
контроль.
Специфические функции управления отражают особенное содержание
отдельных воздействий, обусловленное
разнообразием многих взаимодействующих
в управлении компонентов. Они реализуются,
как правило, в отдельных сферах, отраслях
или на участках государственного управления
и детерминированы в основном запросами
управляемых объектов. Можно выделить
подгруппы специфических функций управления
по видам управляемых объектов, ибо, к
примеру, управление экономическими объектами
требует совсем иных управляющих воздействий,
чем управление духовными объектами, и
т.д. Даже такие специфические функции
управления, как финансирование, инвестирование,
налогообложение, лицензирование, регулирование
труда и заработной платы, кредитование,
аккредитирование и др., в каждом из видов
управляемых объектов и в каждой соответствующей
управляющей подсистеме получают свое
конкретное преломление. Коммерческую
и бюджетную структуры нельзя финансировать
по одному шаблону. Особую подгруппу специфических
функций управления составляют внутренние
управленческие функции государственных
органов: обеспечение законности, подготовка
и повышение квалификации государственных
служащих, компьютеризация, информационное
обеспечение и т.д.
ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ И ЕЕ ЮРИДИЧЕСКОЕ ОФОРМЛЕНИЕ
Функции государственного управления
и управленческие функции государственных
органов (внешние и внутренние, общие и
специфические) в совокупности и взаимодействии
друг с другом образуют сложную, многоуровневую
функциональную структуру государственного
управления. Эта структура обеспечивает
как управленческую взаимосвязь государства
— субъекта управления и общественной
системы, так и его внутреннюю сохранность
и динамичность как управляющей системы.
«Каркасом», несущей конструкцией функциональной
структуры государственного управления
выступают функции государственного управления,
вокруг которых и для которых формируются
управленческие функции государственных
органов. В итоге, каждая функция государственного
управления осуществляется посредством
определенного комплекса управленческих
функций государственных органов, расчлененных
в вертикальном и горизонтальном отношениях.
На характер и конфигурацию функциональной
структуры государственного управления
влияет много обстоятельств: уровень самоуправления управляемых
объектов, развитость местного самоуправления,
форма государственного устройства, форма
правления, свойства самого государства
— его демократизм, социальная направленность,
правовое оформление и т.д. Поэтому существуют
реальные трудности в том, чтобы в функциональной
структуре государственного управления
поддерживать рациональность и эффективность,
с одной стороны, гибкость и адаптационность
к изменяющимся целям, с другой. Особенно
сложно обеспечивать рациональность и
эффективность.
Ведь необходимо, чтобы каждая функция
государственного управления получала
надлежащую реализацию посредством управленческих
функций государственных органов, т.е.
имела четкую и быструю вертикальную «проходимость»
управляющих воздействий со стороны любых
вышестоящих органов. Причем такую «проходимость»,
при которой бы управляющие воздействия,
рожденные центральными, федеральными
государственными органами, не деформировались
при движении вниз, а надлежаще дифференцировались
и конкретизировались. Отсюда актуальность
вертикали исполнительной власти, правового
регулирования, законности, профессиональной
подготовки государственных служащих,
их клятвы при поступлении на государственную
службу и многих других моментов. В таких
условиях важное значение при «работе»
с функциональной структурой государственного
управления имеет системно-функциональный
метод (подход), соблюдение правил и требований
которого позволяет упорядочить познавательный,
нормативный, информационный, правовой
и практический процессы в государственном
управлении.
Прежде всего речь идет об объективизации функций управления, поскольку процесс определения их смысла
и содержания должен идти снизу — от управленческих
потребностей и интересов управляемых
объектов. Давно уже ведутся дискуссии
о том, в каком объеме могут управлять
те или иные государственные органы, в
том числе и органы местного самоуправления,
и рефреном звучит требование все больше
расширять компетенцию нижестоящих. Но
до сих пор преобладает абстрактный подход,
исходящий в общем из того, что «наверху»
вопросы обычно решаются бюрократически,
а «внизу» — демократически. Многое сведено
к уровням и процедурам принятия управленческих
решений, а не к их качеству.
Значит, каждый уровень (звено) государственных
органов может осуществлять те управленческие
функции (в необходимом объеме) и воздействовать
на те управляемые объекты, которые непосредственно
обеспечивают потребности и интересы
населения, волю которого представляют
данные государственные органы. От обратного
подход прост: нельзя, чтобы единичное
определяло судьбу особенного, а особенное
— судьбу общего. Это разрушение системных
связей. Соответственно каждый вышестоящий
уровень должен брать на себя реализацию
лишь тех управленческих функций государственных
органов, которые не в состоянии осуществлять
нижестоящий. Здесь торг и кумовство неуместны.
В основе перераспределения функций (и
соответствующих им полномочий) государственных
органов и органов местного самоуправления
должны находиться интересы людей и свойства
управляемых объектов, ибо всем всегда
необходимо развитие и благополучие.
Второй аспект связан с юридическим оформлением
управленческих функций государственных органов
и закреплением их в компетенции государственных
органов. Казалось бы, не требует особых
Доказательств тот тезис, что цели, поставленные
перед государственным органом, и набор
управленческих функций, которые он призван
осуществлять во имя этих целей, должны
быть ясно и исчерпывающе описаны в его
компетенции. Тогда становится понятным,
для чего создан государственный орган
и как он реально Действует. Но в нормативной
практике данное требование не соблюдается:
описание целей и управленческих функций
подменено описанием задач — определенных
ребусов, которые якобы призван решать
соответствующий государственный орган.
Подобная неопределенность в том, что
и как обязан делать государственный орган
в сфере управления, и ведет к тому, что
при вроде бы усиленной управленческой
активности (сотни тысяч людей заняты
с утра до вечера) управляемые объекты
не ощущают действенных управляющих воздействий.
Методика системно-функционального подхода
позволяет осветить и такой аспект функциональной
структуры государственного управления,
как обоснование типовых моделей управленческих
функций для различных звеньев организационной
структуры государственного управления.
Ведь как бы ни были специфичны управляемые
объекты либо их территориальные и отраслевые
подсистемы, в них можно выделить определенный
набор потребностей в управляющих воздействиях,
которому должен соответствовать и набор
управленческих функций одного или нескольких
уровней государственных органов. Во многих
странах имеется опыт разработки и практического
освоения типовых (либо генеральных) схем
государственного управления отраслями
промышленности, аграрным сектором, социально-культурным
строительством, административного упорядочения.
Подобная работа ведется и в сфере бизнеса.
Правильно подобранная комбинация управленческих
функций государственных органов, согласованная
в одном направлении с целями управления,
а в другом — с управленческими потребностями
управляемых объектов, способствует повышению
действенности государственного управления.
Вывод
Каждая функция государственного
управления осуществляется посредством
определенного комплекса управленческих
функций государственных органов, расчлененных
в вертикальном и горизонтальном отношениях.
На характер и конфигурацию функциональной
структуры государственного управления
влияет много обстоятельств: уровень самоуправления управляемых
объектов, развитость местного самоуправления,
форма государственного устройства, форма
правления, свойства самого государства
— его демократизм, социальная направленность,
правовое оформление и т.д.
Каждый уровень (звено) государственных
органов может осуществлять те управленческие
функции (в необходимом объеме) и воздействовать
на те управляемые объекты, которые непосредственно
обеспечивают потребности и интересы
населения, волю которого представляют
данные государственные органы.
Соответственно каждый
вышестоящий уровень должен брать
на себя реализацию лишь тех управленческих
функций государственных органов, которые
не в состоянии осуществлять нижестоящий.
Как бы ни были специфичны управляемые
объекты либо их территориальные и отраслевые
подсистемы, в них можно выделить определенный
набор потребностей в управляющих воздействиях,
которому должен соответствовать и набор
управленческих функций одного или нескольких
уровней государственных органов.
Список литературы:
- Конституция Республики Казахстан А .1998 г.
- Коренова А.П. Административное право. Общая и Особенная части. М.1986 г. Глава 22.
- Административное право Республики Казахстан, Общая часть. А.1996 г. Глава 8, параграф 2 .
- http://portal.agun.kz/e-books/content/x96VtL3XPDCJpFp2Bly1/pages/4.html
- Словарь терминов и понятий Сост. В.В. Степанюк, 2010 г
http://semestr.kz/rusref/2/28-organizaciya-gosudarstvennogo-upravleniya.html
.